??中國住房制度改革始自于1978年鄧小平同志關于住房問題的談話。經過近40年的實踐，形成了住房商品化、社會化，以住房市場化為主體，低收入人群由政府提供保障為輔助的住房消費、供應格局，及其相應的制度政策體系。城鎮居民住房得到長足改善，房地產市場高速發展擴張，對支持經濟發展發揮了巨大作用。但各種矛盾也在快速積累，高房價、高地價、高負債，以及由此帶來的風險和不可持續；保障房覆蓋面不夠，低收入、夾心層矛盾突出；房地產過度金融化，住房成為投資對象，造成炒房投機的普遍存在；高房價拉大居民財富差距并抬高社會運行成本。

??2016年，中央開始進行住房制度性調整。5月，國務院印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出建立購租并舉的住房制度，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。12月，中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的、不是用來炒的”的政策理念。2017年10月，中共十九大報告提出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。據此，中央層面出臺了一系列政策措施。

??各地在貫徹落實中央部署的過程中，一方面將政策細化，另一方面根據“因城施策”的授權，針對本地的實際情況，一些城市開始在住房制度改革上做出新的探索。

??總體看，我國住房政策進入到一個新的轉型期。

??一

??中央明確“房住不炒”的政策定位，地方緊抓“四限”強化房地產調控

??2016年以來，我國宏觀經濟和外部環境出現一些重大變化和挑戰，中央始終保持房地產調控定力，在2017-2020年的兩會、中央經濟工作會議等重要會議上多次重申，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，不將房地產作為短期刺激經濟的手段，“穩房價、穩地價、穩預期”，促進房地產市場平穩健康發展。

??2020年10月，十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。“房住不炒”成為十四五期間我國房地產調控政策的主基調。

??地方層面，2016年同樣變化巨大。在經歷連續兩年的樓市低迷后，商品房高庫存問題凸顯。2015年末，中央經濟工作會議明確將“去庫存”列入2016年全國五大經濟任務之一。為了完成去庫存目標，中央和地方紛紛從供需兩端出臺措施，棚戶區改造、貨幣化安置政策最為突出。在政策刺激下，上半年全國樓市高歌猛進，去庫存效果明顯。資金推動下，市場持續升溫，“地王”頻現，房價猛漲，北京、深圳等多個熱點城市甚至出現一天內房價多次跳漲等現象，樓市泡沫化風險加劇。在此背景下，下半年各地紛紛展開多輪調控。僅9月30日至10月8日國慶期間，全國就有包括北京、天津、蘇州、南京、廣州、武漢等在內的19個城市出臺或升級房地產調控措施，全國樓市新一輪調控周期開啟。

??明確“房住不炒”的定位后，加入“限購、限貸、限售、限價”城市也越來越多。據克而瑞統計，截至2019年6月，全國已有137個城市出臺了“四限”政策，重要一二線城市及經濟較發達三線城市基本得到覆蓋。且在2019年7月中央首次提出“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”以后，仍陸續有城市加入“四限”政策行列，部分重點一二線城市甚至在原有“四限”政策基礎上進行多次調控升級。除此之外，地方還從規范預售制度、強化商品房預售資金監管、加強房地產市場秩序整頓等多個方面，多種手段落實房地產調控，落實“房住不炒”。值得注意的是，盡管近幾年房地產政策在松緊程度上有過幾次結構性微調，但在“房住不炒”政策基調下，地方在“四限”政策調整上始終保持審慎。

??2016年中央提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，隨后又明確是政策的定位，意義重大。“房住不炒”是宏觀經濟政策的定位，針對高房價高地價凸現住房的財富功能成為投資炒作的對象、房地產過熱積累金融風險影響國民經濟的健康發展這一突出問題，要求不能把房地產作為短期刺激經濟的手段，防止、化解房地產泡沫，調整、平衡房地產、金融和實體經濟的關系。“房住不炒”是房地產市場調控的定位，要求通過各種政策調節，遏制樓市過熱，遏制住房成為投資炒作對象，鼓勵、保障住房的合理消費，規范開發商、房地產中介、居民、地方政府的行為。“房住不炒”還是我國住房制度設計的定位，它強調住房要回歸其本來的居住功能屬性，強調住房是基本民生，是保證家庭、社會穩定的基石。住房政策的設計必須從保障基本民生推動經濟社會健康發展出發，處理好社會政策與經濟政策的關系，處理效率與公平的關系，使所有的房子都是用來住的，所有的人都有房子住，實現住有所居。“房住不炒”具有重要的政策轉折意義，提出了住房政策再定位的課題，開啟了轉型之路。

??二

??房地產市場調控向因城施策轉變，地方逐漸承擔主體責任

??2017年12月，中央經濟工作會議提出，完善促進房地產市場平穩健康發展的長效機制，分清中央和地方事權，實行差別化調控，釋放了支持地方調控向精細化方向轉變的信號。

??此后，中央層面的多次會議、多個文件予以強調、完善，進一步明確因城施策、分類指導，城市政府承擔主體責任。2020年7月，國務院副總理韓正主持召開房地產工作座談會，對實施因城施策提出了堅持“問題導向、快速處置”的新要求。

??以往我國房地產市場調控以中央為主，統一政策，通過調整貸款利率、稅收、增減供地、甚至目標口號式實現，市場波動頻繁，政策和市場博弈非常激烈。提出“因城施策”后，全國房地產調控“一刀切”、地方限購“一刀切”等做法開始改變，由“打壓-松綁-打壓”做法逐漸走向精細化，“因城施策”、“一城一策”的調控機制初步形成。主要表現在三個方面：

??第一，地方出臺房地產調控政策頻率大幅提高。據中原地產研究中心統計數據顯示，2016年全國各地房地產調控次數尚不足百次，但2017-2019年，房地產調控次數已分別達到250次、450次和620次，2020年因年初突發新冠肺炎疫情影響，全國樓市陷入一段時間停擺期，但全年房地產調控次數仍然達到489次。

??第二，調控內容更具指向性。不僅“四限”政策在適用區域、適用人群等方面有了更細節的要求，而且房地產調控已延伸至土地出讓條件、資金監管、市場交易規范、企業資金運營管理等相關領域。

??第三，調控差異化日益顯現。比較典型的如：區域內或同一個城市內，針對不同企業、不同購房人群，實施差異化信貸、限購及限售政策；熱點一二線城市調控持續加碼，人口外流嚴重的三四線城市出臺政策救市等。

??“因城施策”的提出和逐步成形，標示著我國房地產調控的機制再造，構成政策轉型的政策操作機制。由于我國幅員遼闊，地域、城市之間，自然條件不一，經濟社會發展程度不一，人口流入流出不一，有一二三四線的劃分，因而居民的住房狀況、房地產市場會有較大的差別。從提高政策的可行性和精準度、提高政策效果看，在中央統一政策目標的前提下，因城施策、一城一策，是合理的也是必然的選擇。目前有了一個好的起步，也收到了良好的效果。從未來看，調控工作將是一個動態的過程，合理分權，精準施策，“因區施策”“因盤施策”“因人施策”應成為常態。

??三

??發育發展住房租賃市場，構建租購并舉的住房制度

??2016年國務院決定加快培育和發展住房租賃市場，實行購租并舉。2019年底，住建部提出了政策性租賃住房的概念，選取沈陽、南京、杭州等13個城市，進行完善住房保障體系試點，重點是發展政策性租賃住房。同政府主導推動、由政府或公共機構所有、統一分配管理的公租房不同，政策性租賃住房是在政府政策引導下，由市場主體投資建設，堅持誰投資、誰所有，是一種市場行為和市場產品。政策性租賃住房以小戶型、低租金的房源為主，主要面向大城市中的非戶籍常住人口和新落戶新就業大學生群體。至此，租賃住房包含了三個部分：市場性租賃房、公租房和政策性租賃住房。

??中央部委及地方各級政府從供給端和需求端展開了一系列探索，發育發展住房租賃市場，推動政策目標落地。

??1、各地相繼出臺加快培育和發展住房租賃市場具體政策

??2017年7月，住建部等九部門選取廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個人口凈流入城市，首批開展住房租賃試點。地方發展住房租賃市場行動由此開啟。北京、上海、蘇州、大連、長沙、西安、青島、東莞、太原、溫州、長春、南昌、西寧、重慶等地相繼跟進，制定相關的實施方案和政策措施。鼓勵房地產企業開展住房租賃業務、加大對符合條件的企業金融及財稅支持、加大住房租賃用地土地供應、鼓勵利用存量建設用地和房地產新建改建租賃住房等是地方發展住房租賃市場重要內容。

??如，長沙市發布《關于印發加快發展住房租賃市場工作實施方案的通知》，相關政策包括：（1）明確一批住房租賃試點企業，按照市場化方式培育專業化、機構化住房租賃企業；支持國有企業和政府平臺公司組建住房租賃企業，引導具備條件的房地產企業開展住房租賃業務。（2）鼓勵各銀行業金融機構按照依法合規、風險可控的原則，對住房租賃企業、住房租賃項目提供信貸支持。（3）盤活存量房源。支持住房租賃企業依法依規將閑置的商業辦公用房和國企閑置房屋等改建為租賃住房。（4）分類安排租賃住房用地。根據租賃住房年度建設任務和建設計劃有序安排用地供應。

??杭州市在積極推進政策性租賃住房試點工作中，將藍領公寓納入政策性租賃住房范疇，并且同中國建設銀行簽訂戰略合作協議，引導更多市場主體參與政策性租賃住房建設運營。

??上海于2017年7月以“只租不售”模式推出全國首宗租賃住房用地，截至2020年9月，已累計出讓108幅租賃用地，成交規劃面積總量超700萬平方米，位居全國首位。純租賃用地與競自持地塊相比土地價格較低，降低了企業的拿地成本，且推出的純租賃用地布局基本在產業園區、校區、商務密集區、交通樞紐附近，屬于租賃需求旺盛的地區，地理位置優勢明顯。

??僅2018年，全國就有北京、上海、天津、河北、山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西、青海、寧夏等17個省份將“租購并舉”寫入地方政府工作報告。截至2020年底，全國已有30個省市自治區出臺培育和發展住房租賃市場政策文件。“租購并舉”住房制度的構建正加速推進。

??2、鼓勵住房租賃消費，推動“租購同權”

??支持住房租賃需求主要表現在資金支持和權益保障兩個方面。

??2018年12月，國家稅務總局發布《個人所得稅專項附加扣除操作辦法（試行）》，首次將住房租金納入附加扣除項，明確納稅人在主要工作城市沒有自有住房而發生的住房租金支出，可以按照以下標準定額扣除：直轄市、省會（首府）城市、計劃單列市以及國務院確定的其他城市，扣除標準為每月1500元；除第一項所列城市以外，市轄區戶籍人口超過100萬的城市，扣除標準為每月1100元；市轄區戶籍人口不超過100萬的城市，扣除標準為每月800元。

??除此之外，部分地區根據自身實際情況，相應出臺了類似財政補貼、房屋租賃優惠、區域或城市間住房公積金互認互貸等鼓勵性政策。

??在權益保障方面，各地著手制定、頒布租購同權的政策安排。2017年7月，廣州出臺《廣州市加快發展住房租賃市場工作方案》提出，保障租購同權，符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益。這也是“租購同權”首次出現在地方正式文件中，隨后，杭州、成都、鄭州、沈陽、成都、武漢等地在制定發展住房租賃市場有關政策中，均加強了對承租人的權益保障，保障范圍覆蓋落戶、教育、醫療、就業、社保等多個方面。

??除廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個試點城市以外，近年來，長沙、濟南、無錫、常州、天津、揚州等地也紛紛從租房落戶等方面推進“租購同權”。在構建“租購并舉”住房制度發展方向指引下，推進落實“租購同權”正逐漸成為地方鼓勵和支持住房租賃市場發展的重要內容。

??2020年12月，中央經濟工作會議明確提出，要逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。盡管當前各地在準入門檻、保障范圍等方面標準不一，但“租購同權”仍是新時代住房市場發展大潮。

??3、啟動財政金融支持，REITs進入住房租賃市場

??2018年4月，合肥市出臺《合肥市促進住房租賃市場發展財政獎補資金管理辦法》，成為全國首個出臺租賃市場財政獎補類政策的城市。政策意在通過地方財政資金的引導作用，構建政府支持、市場運作的政策體系，逐步完善租賃運營體制。

??2019年7月，財政部、住建部發布《關于開展中央財政支持住房租賃市場發展試點的通知》，首批試點城市確定為：北京、長春、上海、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、重慶、成都等16城。2020年，天津、石家莊、太原、沈陽、寧波、青島、南寧、西安8城也正式加入試點城市行列。通過強化財政專項資金使用管理加快構建租購并舉的住房制度的做法在越來越多的城市得到應用。

??2017年10月，國內首單長租公寓資產類REITs“新派公寓權益型房托資產支持專項計劃”在深交所獲批。此后，保利地產、招商蛇口、碧桂園等房企相繼跟進發行數單大規模住房租賃類REITs，REITs在住房租賃領域取得實質性進展。

??2018年4月，證監會、住建部聯合發布《關于推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》，明確將重點支持住房租賃企業發行以其持有不動產物業作為底層資產的權益類資產證券化產品，積極推動多類型具有債權性質的資產證券化產品，試點發行房地產投資信托基金（REITs）。

??“重購輕租”，是這些年來我國住房政策的一大特點，也是一大問題，雖然有自發的民間房屋租賃活動，但沒有制度層面的設計和考慮，缺少政策的支持和引導。導致我國住房租賃市場發育相對滯后，租賃供給結構較為單一，一些人口流入量較大的城市租賃房源總量不足、市場秩序不規范。無論從城市化的農民進城、人口向都市圈積聚、人才流動，還是從個人成長過程的就業流動、經濟能力的漸次提升，在居住問題上只有購買一種途徑顯然是不合理的，特別是面對大城市居高不下的房價，也必然是行不通的，只會加劇住房矛盾。發展住房租賃市場，增加租賃住宅有效供給，特別是有效擴大保障性租賃住房供給，建設配套設施完善的租賃社區，可以有效解決人才和新市民的居住問題，增強其安全感、幸福感和獲得感，還有助于削減房地產的投機和投資屬性，實現房子是用來住的。提出構建租購并舉的住房制度，是我國住房制度的重大改革，將改變住房的體系結構，增加住房保障的方式，是解決城市居民住房困難、緩解房價與收入矛盾的重要探索，也構成了住房政策轉型的一個重要支點。

??四

??加大建設力度，擴大保障性住房覆蓋范圍

??隨著中央確立“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和“多主體供應、多渠道保障、租購并舉”的住房制度發展方向，保障性住房更加受到重視，其政策和實踐都出現了一些變化。

??1、人才住房成為地方保障房體系的重要組成部分

??自2017年武漢推出“百萬大學生留漢創業就業”“百萬校友資智回漢”計劃，打響了“人才爭奪戰”的第一槍以來，城市“人才爭奪戰”已持續四年。據中原地產研究中心不完全統計，僅2019年，全國就有超160個城市發布各種類型的人才政策。而在各地人才政策中，“人才住房”始終牢牢占據重要地位。

??所謂“人才住房”，是指政府提供政策支持，限定套型面積、租售價格和租售條件，面向符合條件的各類人才配租配售的住房。出售的人才住房在一定年限內實行封閉流轉，租金、售價較同區域同類型產品有較大幅度優惠（多數城市掌握在市場價的60%）。“人才住房”的籌集，一般有這樣幾種方式：一是政府出資建設或購買；二是利用多種形式改造既有房屋，如改造升級城中村的出租房；三是鼓勵企事業單位利用自有存量國有土地投資建設；四是通過市場化方式投資建設，如在商品房項目中預留一定比例的人才住房；五是發放住房補助，由資助對象在市場上自行購房或租房。各個城市為使人才住房落地，都制定了比較詳細的政策方案，就人才對象的界定、房屋的籌集和使用、人才住房的管理、實際配售配租的操作流程等，做出規定。

??以深圳為例。

??2016年8月，深圳發布《關于完善人才住房制度的若干措施》，提出“人才住房”的概念。

??2017年10月，發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》，明確提出引導“城中村”通過綜合整治開展規模化租賃。

??2018年5月，《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》確認棚戶區改造以公共利益為目的，主要通過拆舊建新的方式，由各區政府主導，以人才住房專營機構為主，其他企業可以參與。棚戶區改造項目住宅除用于搬遷安置住房外，應當全部用作人才住房和保障性住房，以租為主，租售并舉，統一由人才住房專營機構運營管理。就目前深圳開展的棚改項目來看，實施主體大部分為國企，政府加國企的搭配。

??2019年4月，《深圳市人才住房建設和管理辦法》面向社會征求意見。

??實施?才安居政策以來，全市共面向華為、騰訊、富士康等4100家企業，定向配租?才住房近7 萬套，惠及超過15萬人。鼓勵企業利用自有用地建設?才住房，共新增住房約2.2萬套。同時，發放人才安居貨幣補貼，以“租、售、補”結合解決人才的住房問題。

??2、共有產權住房全面推廣，與保障性租賃住房組成新時代住房保障體系供應主體

??2007年，淮安市首創了與市場接軌的共有產權經濟適用房模式。隨后，江蘇、北京、上海、深圳、成都、黃石等地相繼加入“共有產權住房”改革試點行列，但因種種問題未能得到全國推廣。

??2017年9月，住建部印發《關于支持北京市、上海市開展共有產權住房試點的意見》，充分肯定了北京、上海在發展共有產權住房方面取得的積極成效，提出發展共有產權住房，是加快推進住房保障和供應體系建設的重要內容。

??2018年6月，廣東省印發《關于開展共有產權住房政策探索試點的通知》，提出在廣州、深圳、珠海、佛山、茂名5市先行探索試點共有產權住房政策。7月，煙臺市提出試點共有產權住房供應，明確購房人共有2年后可增購剩余產權。

??2018年10月，國務院辦公廳印發《完善促進消費體制機制實施方案（2018-2020年）》提出，鼓勵有條件的城市結合實際探索發展共有產權住房，多渠道解決群眾住房問題。使共有產權住房模式加速向全國推廣。

??截至2020年底，全國已有北京、上海、南京、廣州、深圳、佛山、珠海、西寧、大連、青島、無錫、煙臺、茂名、佛州、濟南等地出臺了發展共有產權住房相關政策，多個城市推出了共有產權住房項目。北京已有25個共有產權住房項目入市（截至2020年10月），并明確共有產權住房不可轉為商品房，北京也由此成為共有產權住房政策調控力度最大的城市。

??3、調整擴大保障性住房覆蓋范圍

??在中央層面，2018年5月，住建部印發《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》明確指出，要大幅增加租賃住房、共有產權住房用地供應，確保公租房用地供應。力爭用3—5年時間，公租房、租賃住房、共有產權住房用地在新增住房用地供應中的比例達到50%以上。

??2020年12月，中央經濟工作會議和全國住房和城鄉建設會議相繼提出，要高度重視保障性租賃住房建設，解決好新市民、青年人特別是從事基本公共服務人員等住房困難群體的住房問題。

??在地方層面，多數城市著手對保障性住房政策做出調整。

??深圳明確啟動新一輪房改，2018年8月，發布了《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》，提出按照市場商品房40%左右，?才住房、安居型商品房、公共租賃住房各占20%左右的供應結構，加快構建多主體供給、多渠道保 障、租購并舉的“4+2+2+2”住房供應和保障體系。

??繼把人才納入住房保障范圍，據不完全統計，全國已有90%以上的城市將外來務工人員納入住房保障范疇。蘇州提出加快完善城鎮住房保障體系，確保進城落戶農民與城鎮居民同等享有政府提供基本住房保障的權利；住房保障實行實物保障與租賃補貼相結合的方式，因地制宜增加公共租賃住房實物供給，穩步擴大租賃補貼保障覆蓋面。實施精準保障，重點保障環衛、公交等公共服務行業進城落戶農民住房需求。福州、青島等地將新就業職工、進城務工人員列入住房保障對象范疇。

??一些地方通過政策引導建設政策性商品房，用于住房保障。海南2020年3月提出發展安居型商品住房。相關文件規定安居型商品住房主要面向無房或人均住房面積未達到平均水平的居民家庭銷售，限定銷售對象、銷售價格、套型面積和轉讓條件，采取政府主導、市場化運作方式建設，是具有政策保障性質的商品住房；銷售價格按照房價收入比不超過10倍，或者不超過當地商品住房市場均價的60%掌握。到年底已有10個安居型商品住房項目開工，共計開建9756套。

??綜合起來看，擴大保障性住房覆蓋范圍已成為地方住房政策調整的趨勢。人才住房明顯擴大了住房保障的范圍。關于人才的界定，各個城市會有一些差異，有的城市還細分了類型，但總體看，其基礎線一般定在大學本科以上學歷、國家二級以上技師資格和當地急需的專業性人員。從理論上說，人才住房把所有全日制本科以上高校畢業生包含在內，雖說政策目標是吸引人才，但就住房政策而言實質上將住房保障對象從以往的低收入者延展到屬于中等收入人群的社會各類人才。而在高房價地區，在大城市，這部分人又確實屬于在市場上解決居住問題有困難的夾心層。共有產權房、政策性租賃房，則增加了保障性住房的供應品種和靈活性，同時也有運用市場機制在擴大保障性住房覆蓋范圍條件下增加政府承受力的考量。這其中，地方有許多創新，值得認真總結。

??我國現行的住房制度的目標是實現住房商品化、社會化，以住房市場化供給為主體構建住房體系，多數家庭購買普通商品住房。加大建設力度，增加品種，擴大保障性住房覆蓋范圍，實質上構成了對現行住房制度的重大調整，也構成了住房政策轉型的核心內容。

??五

??集體經營建設用地入市增加土地供應，土地政策調整建構城鄉統一建設用地市場

??2017年8月，原國土資源部、住建部發布《關于印發利用集體建設用地建設租賃住房試點方案的通知》，將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市列為開展利用集體建設用地建設租賃住房試點城市。雖然在此之前北京、上海已有過利用集體建設用地建設租賃住房的嘗試，但政策的出臺，意味著利用集體建設用地建設租賃住房具有可行性、可推廣性。

??2019年，福州、南昌、青島、海口、貴陽獲批，利用集體建設用地建設租賃住房試點城市由13個擴容至18個。

??2020年1月，新《土地管理法》正式施行，刪除了原有的“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規定，明確了集體經營性建設用地入市的條件和程序，并允許使用者通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。這是新《土地管理法》的一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，賦予了集體經營性建設用地入市的合法性。

??以北京市為例。

??北京市2011年開始工作。截至2016年底，先后啟動了海淀區唐家嶺、溫泉鎮太舟塢村（351地塊）、朝陽區平房鄉平房村、海淀區西北旺鎮皇后店村（021地塊）、昌平區北七家鎮海鶄落村等4批5個試點項目，共涉及集體建設用地38公頃，可建設公共租賃住房近1.5萬套、總面積約110萬平方米的租賃住房。這些項目主要面向周邊產業園區職工、外來務工人員出租，或由區政府按市場價格，整體躉租作為公租房，面向城鎮中低收入家庭出租，擴大保障性住房籌集渠道。

??2017年11月，北京市出臺《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，明確集體租賃住房是農民集體持有的租賃產業（租賃物業），可依法出租獲取收益。未經批準，不得出讓、轉讓，不得轉租，不得改變土地用途。此外，對集體租賃住房項目選址條件、申報主體、運營模式等也進行了詳細規定。并提出2017年-2021年，北京市將供應1000公頃集體土地用于建設集體租賃住房的目標任務。此后，北京市又圍繞集體土地租賃住房試點項目先后出臺多項管理政策，并積極探索市場化運營機制，通過一次性補貼等配套措施，鼓勵多方參與、多主體建設，有效盤活存量。截至2020年9月底，北京已有39個集體土地租賃住房項目開工，可提供房源5.3萬余套，還實現了首批試點項目的成功入市。

??此外，2016年9月，原國土資源部、發改委等部門聯合印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，要求以人定地，根據超大城市、特大城市、大中小城市和小城鎮協調發展的要求，實行差別化進城落戶人口城鎮新增建設用地標準。人地掛鉤機制的提出，一方面提升了地方鼓勵人口遷移落戶的積極性，另一方面也是對傳統非農建設用地管理機制的重要補充，有助于促進地方用地供需平衡。

??土地制度是住房政策的基石，土地的供給方式、數量、價格在一定程度上決定著住房的價格，高地價必然會帶來高房價；住房政策的重大創新如果沒有土地政策的支持與跟進，是無法落地的。允許集體經營建設用地入市，一方面增加了城市土地供應，降低了土地成本，為發展政策性租賃房建設創造了條件；另一方面有利于提升農村集體土地的資產價值，改變農村土地增值收益的利益分配機制，提高農民財產性收入。更為重要的是，允許集體經營建設用地入市，改變了建設土地的供應格局，為改變土地二元結構打下一個契子；城鄉統一建設用地市場的形成，將會對我國土地管理、城市建設、鄉村振興和城鄉融合發展，對房地產市場產生長遠的影響。可以說，土地政策的調整為解決住房問題擴展了空間，構成了住房政策轉型的重要支撐。

??六

??住房政策轉型尚未完成，需要深化改革

??縱觀2016年以來的實踐，無論是中央政策的變化取向上，還是地方的實踐上，都表明我國的住房政策進入一個轉型期，這一趨勢是明顯的確定的。但同樣明顯同樣確定的是，目前仍處在轉型的過程中，距轉型的完成尚有距離。

??首先，中央漸次出臺了一些重要的政策措施，但政策轉型的總體構架是什么，完整的設計是什么，需要明確，需要系統化。

??其次，已經提出的目標措施，其政策支撐及完備性，需要實踐、需要觀察，需要完善。

??再者，一些政策措施尚未真實落地。

??我們認為，有這樣幾個重要的問題必須解決好。

??第一，轉型就是改革，需要通過改革來實現，必須提高認識，達成共識。政策轉型不是對現有政策體系的修補，而是做出重大的目標、體制調整。轉型本身就是改革，必須運用改革的方式、改革的力度才能推進和完成。深圳把這一輪的政策調整視為“二次房改”，其相關文件的標題是《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》；其它地方鮮有從住房制度改革的角度提出和討論問題的。在中央層面，尚沒有給出明確的強調。進入新時代，必須把住房政策轉型作為目標提出來，同時要明確轉型需要通過深化住房制度改革來實現，上上下下提高認識、形成共識。

??第二，對“房子是用來住的、不是用來炒的”的政策定位的認識需要進一步深化。現在方方面面一般都是在宏觀經濟政策和房地產市場調控來理解、執行房住不炒，這當然是正確的，但又是不夠的。房住不炒更是新時代住房制度的基本定位，住房制度的設計要以住房本來的居住功能屬性的基礎，以住房是基本民生為原則。我們需要更深入更全面地理解房住不炒，以把握住轉型的正確方向。

??第三，住房市場供給與住房保障的關系如何調整，新時代住房體系的目標是什么，這個問題需要深入討論并予以明確。實現住房商品化、社會化，以住房市場化供給為主體，房地產是國民經濟的支柱產業，構成了我國現行的住房政策的三大基石。針對住房領域積累的矛盾問題，中央強調加強保障性住房建設，各地近年來通過各種方式，逐步擴大政策保障住房的覆蓋范圍，那么，市場與保障的關系究竟怎樣把握才是合理適度的，目標是什么？深圳提出按市場商品房40%、?才住房、安居型商品房、公共租賃住房各占20%構建住房供應和保障體系，不同類型的城市，這個比例關系應該怎樣掌握？如果政策性保障住房成為供給主體，那么就得對以住房市場化供給為主體、多數家庭購買普通商品房的政策目標就需要做出調整，住房商品化、社會化需要重新解讀。這是一個非常嚴肅的問題，一個全局性問題，會對房地產市場產生重大影響，需要深入討論，需要在中央層面做出決斷。

??第四，高房價、高地價、高負債，住房成為居民重點投資對象的問題尚未得到有效解決。2020年，受疫情影響，房地產市場一季度出現短暫下降，二季度迅速恢復，且土地市場呈現出高起拍價、高成交價、高溢價率的“三高”狀況；下半年大中城市房產市場出現過熱，新房市場房價上漲現象明顯，出現萬人搖號的“樓盤打新”火爆場景，年底更甚，迫使許多地方加碼調控措施。在遭受疫情沖擊、國民經濟受傷恢復期，房價繼續上漲，投資性購房成為居民優先選項，這說明中國房地產市場高房價問題，住房成為居民重點投資對象的問題遠未得到解決。雖然各地的調控措施是有效的，但基本上屬于短期的、行政性限制措施，機制構建還處在探索之中。

??第五，土地、財政配套改革需要跟上。無論是住房制度，還是房地產市場，土地政策、財稅政策都是關鍵性要素，目前的現狀與這兩者密切相關。土地制度的改革剛剛啟動，但土地出讓機制尚未觸及；財稅政策還未觸及。實現住房政策轉型，土地、財稅政策如何調整、跟進，是有待解決的大課題。

??如何解決上述問題，設計住房政策的轉型的方案，提出實施建議，不是本報告的任務。但有一點需要強調：住房政策的轉型已經啟動，是時代的要求，也是現實邏輯使然；需要從住房制度的總體設計、從實施住房制度改革的角度思考問題，在中央層面形成統一的方向指引。我們要深入總結住房制度改革、房地產市場發展的演化軌跡、經驗教訓，深化改革，以推動政策轉型的完成。