??一

??上海市發展集體建設用地

??建設租賃住房的背景

??（一）國家層面

??1、堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度

??1998 年我國開啟住房商品化改革進程，隨后十年出現了經濟高速增長，城鎮化快速推進，居民亟需改善住房需求，綜合因素推動下我國房地產市場尤其是商品房市場迎來高速發展。住房供應短缺與巨大的市場需求矛盾突出，房價出現不可遏制的上漲。2010 年之后，一線城市和部分熱點二線城市房價快速上漲，而同期居民收入并未跟上房價上漲的步伐，房價收入比偏離正常水平，導致中低收入者及新市民購房難度不斷加大，沉重的購房負擔嚴重影響了年輕人創業、生育、個人發展等事項，民生矛盾不斷激化。

??房價的過快上漲，除了與經濟快速增長、居民收入顯著提高及市場投資投機性炒作等因素相關外，最根本的仍在于住房的供需關系失衡。一方面，城鎮化導致人口加速向城市集聚，尤其在經濟發達的一二線城市，有限的商品住房供給無法滿足持續高增長的市場需求；另一方面，住房供應體系建設不健全，與快速發展的市場化商品房體系相比，起到托底民生的住房保障體系長期欠賬。另外，住房租賃市場與商品房市場發展失衡，新市民等“夾心層”住房需求長期得不到重視，住房租賃市場缺乏穩定的房源供應和制度保障。

??基于此，2015 年12 月，中央經濟工作會議首次提出，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，把公租房擴大到非戶籍人口。2017 年 10 月，中共“十九大”明確，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。自此，我國住房制度改革正式進入新的階段，租賃住房迎來新的發展契機，政策利好逐漸釋放。

??2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》發布，強調在“十四五”期間， 要完善住房市場體系和住房保障體系。繼續堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

??2021 年 6 月，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》強調，新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結構性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。文件明確提出，人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，在尊重農民集體意愿的基礎上，經城市人民政府同意，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房；支持利用城區、靠近產業園區或交通便利區域的集體經營性建設用地建設保障性租賃住房等。

??2、土地制度改革為集體建設用地入市掃除障礙

??解決租賃住房供應問題，首先要解決租賃住房用地供應問題。集體建設用地是建設租賃住房的重要土地來源。集體建設用地與國有建設用地實現同權同價，則經歷了艱辛探索過程，并最終為入市掃除了制度與法律障礙。

??根據我國《憲法》和《土地管理法》，按所有權性質劃分，我國土地分為國有土地和集體土地。其中，集體土地又分為集體建設用地、農用地和未利用地。

??在過去很長的一段時間內，我國集體建設用地必須先征收為國有建設用地之后，其土地使用權經出讓程序后才能用于商品房開發建設。盡管江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東順德等地早期曾有過集體建設用地入市的探索，但隨著 2007 年 12 月，國務院印發《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》提出，嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍；農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。2008 年 10 月，原國土資源部明確，嚴格土地用途管制，農村集體土地決不能搞房地產開發。集體建設用地入市探索遭遇重挫。

??2013 年 11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。集體建設用地入市的改革序幕正式拉開。

??2015 年  1 月，中共中央、國務院印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，建立農村集體經營性建設用地入市制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑等，并在全國選取 33 個左右縣（市）行政區域進行試點。這標志著土地制度改革進入試點階段。

??2017 年 7 月，住建部等九部門聯合發布《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》指出，超大城市、特大城市可開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作。同年 8 月，國土資源部和住建部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等 13 個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。試點工作進入實際落地的新階段。

??2020 年 1 月，新《土地管理法》正式施行。新《土地管理法》刪除了原法第 43 條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記、并經本集體經濟組織三分之二以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，徹底破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙。企業參與集體建設用地流轉并用于租賃住房建設有法可依，市場空間充滿想象力。

??（二）上海市層面

??1、上海市流動人口高規模、高增長促使租賃住房需求保持旺盛

??據第六、第七次全國人口普查數據顯示，2010 年末，上海市常住人口為 2301.9 萬人，其中流動人口 897.7 萬人。2020 年末，上海市常住人口 2487.1 萬人，其中流動人口 1048.0 萬人。

??從數據來看，第一，上海市常住人口自 2010 年末即突破兩千萬，且近十年來繼續保持增長， 2020 年末常住人口總量僅次于重慶，位居全國城市第二位，龐大的人口體量意味著城市住房需求量大。第二，近十年來，上海市流動人口增加 150.3 萬人，占城市常住人口增量（ 185.2 萬）的 81.2% 。非滬籍人口的不斷流入成為上海市常住人口增長的主要支撐，且流動人口總量占城市常住人口總量比例由 2010 年末的 39.0% 提升至2020 年末的 42.1% ，非滬籍人口在上海市人口構成比例繼續擴大。迫于上海市高房價及執行嚴格的限購政策等因素，外來新增非滬籍家庭及個人的住房問題只能依托租房解決，住房租賃市場需求旺盛，且住房租賃需求具有多樣性。

??盡管上海市政府于 2017 年發布的《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》中提出，至 2035 年常住人口控制在2500 萬人左右，但從客觀現實來看，人口由經濟欠發達地區向經濟發達地區流動是改革開放以來我國人口變動的主要特征。上海市定位于建設國際經濟、金融、貿易與航運中心城市，近年來又提出建設科創中心，城市外來人口吸引力不斷增強，是大部分年輕人就業、創業的首選城市之一。從城市發展來看，人才是城市創新發展的原動力，是城市可持續發展的重要“引擎”。上海市提出控制人口總量，是基于人口快速增長與資源環境緊約束之間的矛盾。在具體做法上，側重于通過產業轉型升級實現，即將勞動密集型產業向周邊承接城市轉移，重點發展知識密集型科創產業、先進制造業、現代服務業等。因此，上海市對高學歷人才、技能型人才等始終保持開放，并多次針對各類人才引進出臺支持類政策。

??綜上，長遠來看，未來上海市常住人口增速或將放緩，但人口流動或將更加頻繁，人口住房需求不斷升級，尤其是租賃住房需求將多層次鋪開，長期保持旺盛。

??2、上海“五大新城”規劃與住房租賃

??《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》在研究市域空間結構時，選取了位于重要區域廊道上、發展基礎較好的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5 個新城，要求建設成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。

??與原來的衛星城和單純郊區新城的定位不同，五大新城不是簡單承接中心城人口和功能疏解，而是按照集聚百萬人口規模、形成獨立綜合功能的要求，打造“長三角城市網絡中的綜合性節點城市”。“五大新城”的建設意在尋求新的發展空間，五個新城環繞在上海中心城區周邊，意味著上海的城市空間將從單中心變成多中心。將視線投向整個長三角，“五大新城”是紐帶，是戰略支點，是上海融入、服務長三角的前沿陣地，“五大新城”將跳出上海市域的“中心城+郊區”的二元空間模式，和長三角城市群其余40多個城市一樣，建成現代化的大城市和長三角的增長極。

??“五大新城”建設還將強化匯聚共享，以高能級功能聚集融合、人性化活力街區、復合高效的空間利用來吸引和支撐人口集聚，使更多的優秀人才將新城作為入滬就業、生活的首選地。

??在這一定位下，五大新城的住房租賃需求將不只是來自于中心城區人口的轉移，而是更多承接長三角乃至更廣范圍內輸出人口的集聚，與產業升級進行整合。住房租賃需求非常大，且隨著五大新城的建設，需求也同步升級。

??3、上海市已基本明確“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”租購并舉的住房制度框架

??上海人口結構的特點，國有土地稀缺性以及新一輪城市規劃的落地，決定了上海市需要更加慎重、妥善落實中央關于房地產的調控策略，并根據城市發展的實際，因城施策制定適合本地情況的住房制度框架。

??為了貫徹落實黨中央堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，促進住房回歸居住屬性，上海市圍繞強化房地產市場調控、發展住房租賃市場等出臺多項政策措施，并逐步明確了“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉的住房制度框架。具體而言：一個定位，即堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”；兩大體系，就是聚焦住房市場體系和住房保障體系；三個為主，是深化以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主；四位一體，是優化廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房的住房保障體系。

??在此制度設計下，租賃住房是不可或缺的組成部分。2021 年 1 月，上海市政府發布《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》再次明確，要多主體多渠道增加租賃住房供應，到 2025 年形成租賃住房供應 40 萬套（包括間、宿舍床位） 以上。發展租賃住房成為“十四五”期間上海市城鄉建設工作重點任務。

??二

??上海市利用集體建設用地

??建設租賃住房的政策規定

??（一）上海前期積極探索集體建設用地建設租賃住房，主要服務于公租房領域

??上海是全國較早探索利用集體建設用地建設租賃住房的城市之一。早在 2009年 8 月，上海市原住房保障和房屋管理局印發《關于單位租賃房建設和使用管理的試行意見》即提出，按照“政府引導、規范運作，只租不售、封閉運行”的要求，規范農村集體建設用地建設市場租賃房，并明確了集體建設用地建設的租賃住房，主要定向提供給產業園區、產業集聚區內員工租住的市場化租賃宿舍。上海市利用集體建設用地建設租賃住房的探索由此開啟。

??2010 年 9 月，上海市原住房保障和房屋管理局、市發展改革委等六部門制定《本市發展公共租賃住房的實施意見》提出，拓展房源籌集渠道，綜合利用農村集體建設用地，適當集中新建公共租賃住房。

??2011 年 7 月，上海市原住房保障房屋管理局等六部門聯合印發《關于積極推進來滬務工人員宿舍建設若干意見的通知》，強調做好土地供應，對利用農村集體建設用地建設的，鼓勵充分利用閑置的存量建設用地，在符合規劃的前提下，以使用集體土地方式辦理有關手續，不改變原建設用地用途，不改變集體土地性質。

??2012 年 8 月，上海市原規劃和國土資源管理局等七部門印發《關于積極推進利用農村集體建設用地建設租賃住房的若干意見》，從規劃選址、建設標準、土地供應、審批流程、融資渠道、運營管理、支持政策等方面提出了實施意見。

??總體來看，這一階段政策主要是將集體建設用地建設租賃住房作為發展公共租賃住房的一種補充形式，政策表述相對簡單，關于如何落地、推進等具體深層次規定較少。

??（二） 2017年開始上海正式開啟試點推廣，集體建設用地建設租賃住房的制度與法律環境明顯改善

??2017 年 8 月，上海市被國務院有關部委確定為第一批利用集體經營性建設用地建設租賃住房的13個試點城市之一，集體經營性建設用地入市進程提速。

??同年 9 月，上海市人民政府在《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》中明確，穩妥有序開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作，探索優化試點項目審批程序，完善集體租賃住房建設和運營機制等。利用集體建設用地建設租賃住房類政策向更具落地性、實踐性的縱深方向發展。

??2018 年 11 月，上海市人民政府印發《本市全面推進土地資源高質量利用若干意見的通知》，提出要盤活鄉村存量建設用地，利用空閑農房和宅基地，探索發展鄉村旅游等，繼續有序推進集體建設用地建設租賃住房試點。

??2020 年 4 月，上海市人民政府印發新《上海市土地交易市場管理辦法》，與原管理辦法相比，新辦法新增“集體經營性建設用地使用權出讓、出租”、“其他根據法律法規規定進行交易”和“合同約定進行交易”三項交易活動。尤其是明確集體經營性建設用地使用權招標拍賣掛牌和協議出讓、出租交易等規則，參照同類用途國有建設用地執行，為上海集體經營性建設用地入市提供了更多的法律法規支持，也為全國層面制定集體建設用地入市的法律規范細則提供了參考。

??2020 年 8 月，上海市住建委、市房屋管理局、市財政局聯合印發《上海市中央財政支持住房租賃市場發展試點資金使用管理辦法》。辦法明確，對從事新建租賃住房項目開發建設的房地產開發企業，根據申請項目規劃批復中載明的租賃住房總建筑面積，按照平均 200 元/平方米的標準予以獎補。其中，利用集體建設用地建設的租賃住房被納入新建租賃住房覆蓋范圍，享受財政獎補。利用集體建設用地建設租賃住房在政策層面的重視程度和支持力度進一步加大。

??2020 年 10 月，上海市住建委印發《上海市租賃住房規劃建設導則》，內容涵蓋租賃住房規劃、設計、建設、運營等租住全生命周期，為上海市租賃住房規劃建設提供了統一規范。其中，導則明確，租賃住房分為住宅類租賃住房、宿舍類租賃住房兩大類。住宅類租賃住房應以中、小套型為主，即 70 平方米以內；宿舍類租賃住房每個居室不超過 8 人，人均使用面積不低于 4 平方米。

??2021 年  1 月，上海市人民政府發布《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確，“十四五”期間，上海市將進一步增加多主體、多渠道租賃住房供應，到 2025 年形成租賃住房供應40 萬套（包括間、宿舍床位）以上。

??2021 年  2 月，上海市人民政府印發《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》提出，完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進人才安居工程，探索支持利用集體建設用地規劃建設租賃住房，提升新城“十四五”新增住房中政府、機構和企業持有的租賃性住房比例，在軌道交通站點周邊優先規劃建設公共租賃住房。利用集體建設用地建設租賃住房將成為上海市“十四五”期間加快新城建設租賃住房的重要途徑。

??（三） 松江區是上海落實集體建設用地建設租賃住房試點的主要區域，配套政策齊全，項目進展最早最快

??2018 年 9 月，上海市松江區人民政府印發《集體經營性建設用地入市“1+5”配套文件》，明確以農民集體經濟組織為主，建立“1+5” 配套政策體系。具體包括：《上海市松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》、《上海市松江區農村集體經營性建設用地基準地價》、《上海市松江區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理實施細則》、《上海市松江區農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款試行管理辦法》、《關于松江區建立農村土地民主管理機制的實施意見》、《上海市松江區農村集體經營性建設用地集體收益分配管理規定》。文件內容涵蓋經營性建設用地入市范圍、方式、程序、基準地價、土地增值收益金征收、土地抵押貸款等多個方面，強調集體經營性建設用地入市與國有土地“同地、同權、同價、同責”，是上海市關于集體經營性建設用地入市的首個相對系統完善的政策性文件，為松江區利用集體建設用地建設租賃住房提供了政策支持和具體指導，也為全國其他城市、地區利用集體建設用地提供了借鑒。

??2021 年 7 月，上海市松江區人民政府印發新的《上海市松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》《關于上海市松江區農村集體經營性建設用地入市民主管理的實施意見》，與原管理辦法相比，新辦法在入市形式方面，刪除了“作價入股”的表述，保留“使用權出讓”“使用權租賃”兩種形式；在入市決策方面，由“三分之二以上成員或成員代表同意”提升至“五分之四以上成員或成員代表同意”，進一步強化民主集中；在土地出讓收入分配方面，刪除原辦法“土地出讓價款繳入區財政專戶”“優先用于支持松江區經濟欠發達的浦南地區”“出讓收入扣除土地增值收益調節金以外部分，扣除地塊前期的出讓成本，部分以定期分紅形式分配給農民”等相關表述，強調“農村集體經濟組織應制定經成員認可的土地增值收益分配辦法”，給予了地方在土地出讓收入分配上更大的自主性。

??（四） 上海市被確立為首批試點城市以后，利用集體建設用地建設租賃住房相關政策內容已逐漸細化深入，走出了積極試點、創新制度、重點突破、統籌兼顧、穩步推進的發展路徑。

??創新制度方面，政策出臺頻繁、深入，尤其表現在土地供應端政策方面，具體包括鼓勵集體建設用地入市、推動集體建設用地與國有土地“同地、同權、同價、同責”、給予房企利用集體建設用地建設租賃住房財政資金支持等。

??大的制度框架搭建后，在試點項目落地方面則選擇重點突破，以松江區出臺的“1+5”政策配套體系為代表，全面系統地為利用集體經營性建設用地建設租賃住房提供了方法指導，走在全國前列，為其他城市利用集體經營性建設用地建設租賃住房提供了借鑒。

??此外，上海市于 2012 年探索了以鎮級為主體、村莊為單元的郊野單元規劃國土空間用途管制模式，在集建區以外約4000平方公里的農村地區構建郊野單元逐步覆蓋規劃。此后經過不斷補充完善，最終形成3.0 版本，明確了郊野單元采用“鎮+村”的形式，將集體建設用地使用、入市等鄉村建設項目納入上海市“大規劃庫”統一管理。

??在審批流程方面，創新性地提出了“一策劃六方案”的彈性機制，即必須有具體項目和建設需求才啟動，將項目行政審批里涉及的內容提前到設計層面來研究，可以同步完成上位規劃的調整，并同步核發鄉村建設規劃許可證，構建了一條集體建設用地入市等鄉村建設項目的綠色通道。

??最為關鍵的土地出讓和供應改革統籌兼顧，穩步推進。2017 年，上海市政府在供地計劃中單列“租賃住房”用地性質（ R4 ），作為一個重要的政策工具，R4用地既可以是國有建設用地，也可以是集體建設用地，在同一話語體系下，在“自持 70 年”、“只租不售”的同樣約束條件下，國有土地和集體土地實現了真正的“同地同權”。

??三

??上海市利用集體建設用地

??建設租賃住房的發展現狀及成效評估

??（一）上海市利用集體建設用地建設租賃住房發展歷程

??上海市自 2009 年即開展了利用集體建設用地建設租賃住房的相關探索，并陸續在多區域進行了試點。其中，以閔行區七寶鎮聯明村的公租房項目——聯明雅苑最為典型。在建設租賃住房之前，該地塊已用于廠房和配套宿舍樓建設。隨著 2009 年 8 月上海市原住房保障和房屋管理局發文，允許農村集體建設用地建設市場租賃房，聯明村村民以入股的方式集資 8000 余萬元，將廠房改建為 400 余套租賃住房，即聯明雅苑小區，由村集體進行管理運營，之后再進行分紅。由于房租明顯低于周邊市場價，聯明雅苑常年保持著較好的租住率，租戶主要為周邊企業職工和中低收入、無力購房的居民家庭。

??2012 年，上海市已在全市新規劃 21 個集體建設用地建設租賃房項目，用地面積約 55 公頃，建筑面積約 106 萬平方米，主要分布在浦東、松江、嘉定、青浦、閔行、寶山、奉賢、崇明等區域。

??2015 年 2 月，上海市松江區被列入全國人大授權的 33 個農村集體經營性建設用地入市試點區域之一。

??2017 年，上海市政府在供地計劃中單列“租賃住房”用地性質（ R4 ），出讓地價約為同期同片區住宅用地的20% 左右，但規定“自持 70 年”、“只租不售”等。同年8 月，上海市被列入第一批利用集體建設用地建設租賃住房試點城市。

??2018 年 10 月，上海市以公開拍牌方式出讓了首宗農村集體建設用地入市建設租賃住房地塊——泗涇鎮SJSB0001單元 07-09 號地塊。地塊由華潤置地控股有限公司的全資子公司有巢科技投資有限公司以 1.25 億元的底價競得，樓板價 3100 元/平方米。

??隨著土地制度的改革和上海市逐步確立“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉住房制度發展方向，上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點進程也在加速落地。2021 年 3 月，上海市首個集體建設用地入市建設租賃住房項目——華潤有巢國際公寓泗涇社區投入運營，向市場供給租賃房約 1264 套。5 月，同處松江區的派米雷 link 新界未來社區投入運營，向市場供給租賃房約 600 套。

??（二）上海市利用集體建設用地建設租賃住房的主要做法

??1、地塊選址

??上海市堅持規劃統籌、引領和國土空間用途管制，按照嚴控增量、盤活存量的原則，在符合土地利用總體規劃和城鄉土地總體規劃前提下，綜合考慮區域定位、產業政策、人口發展趨勢等因素，開展利用集體建設用地建設租賃住房項目選址研究。按照“符合城鄉規劃、配套設施完善、臨近功能性園區、便于實施啟動”的原則，統籌考慮項目選址布局。

??2、土地利用方式

??土地利用方式是試點的核心內容。從上海市現有的 14 個項目來看，在不改變土地所有權性質的前提下，上海市利用集體建設用地建設租賃住房主要有四種方式：第一，以申請批準形式使用存量集體建設用地建設租賃住房，即經認定后，土地用途將直接調整為 R4 租賃住房用地（ 6 宗）；第二，集體經營性建設用地入市，企業通過“招拍掛”形式競得土地使用權，用于建設租賃住房（ 5 宗）；第三，作為工業園區配套設施用地，批準使用存量集體建設用地建設租賃住房（ 1 宗）；第四，村集體利用自有集體建設用地，直接申請建設許可建設租賃住房（ 2 宗）。

??3、土地入市主體（僅針對集體經營性建設用地，下同）

??根據《松江區集體經營性建設用地入市管理辦法》，集體經營性建設用地入市主體主要分鎮、村兩級，即屬于鎮（街道）農民集體所有的，由鎮（街道）集體經濟組織代表集體行使所有權，屬于村集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權；分別屬于兩個及以上農民集體所有的，由各村集體經濟組織共同行使集體所有權。

??4、土地出讓規則

??集體經營性建設用地出讓前，土地由集體經濟組織自行或委托土儲機構實施前期開發，達到土地供應條件。由出讓人即集體經濟組織擬定出讓方案，包括地塊名、出讓面積、土地用途、容積率、出讓起始價等內容，經集體經濟組織成員三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上成員或成員代表同意，交鎮政府審核，報松江區政府批準后實施。入市程序實行與國有建設用地入市等同，在全市統一的土地交易市場內進行，實施統一規則、統一平臺、統一監管。出讓方式采用招標、拍賣、掛牌或協議方式，出讓年限參照國有建設用地，最高出讓年限應與國有建設用地使用權等同（ 70 年）。

??5、土地定價方式

??為了確保集體經營性建設用地出讓價格有法有規可依，松江區政府將集體經營性建設用地納入城市建設用地管理體系，并參照國有建設用地基準地價定價規則及程序，制定了《松江區農村集體經營性建設用地基準地價》，明確農村集體經營性建設用地使用權應與國有建設用地使用權“同地、同權、同價、同責”，土地價格應通過具有土地評估資格的估價機構進行市場評估，并經村集體成員或成員代表三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上同意。協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的 70% 。

??6、土地出讓收入分配

??集體經營性建設用地土地出讓收入分配對象主要包括松江區政府及集體經濟組織，具體分配原則為：區政府參照國有土地收益分配方式，兼顧近期與遠期、公益性與經營性、入市地塊所在區域與整個地區間的關系，按照合理比例收取農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金，并解決農民基本保障；剩余部分歸集體經濟組織所有，集體經濟組織應制定經成員認可的土地增值收益分配辦法，取得的收益納入集體資產統一管理，分配情況納入農村“三資”監管平臺公開，接受集體內部審計監督和政府監管。

??具體到分配比例方面，根據《松江區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理實施細則》，商服用途的土地按入市收入的 50% 向區政府繳納土地增值收益調節金，工業用途的土地按入市收入的 20% 繳納土地增值收益調節金。用于租賃住房建設的土地繳納土地增值收益調節金比例暫無統一規定，由集體經濟組織與區政府協商擬定。目前在試點實踐過程中，租賃住房用途土地向區政府繳納的增值收益調節金通常在土地入市收入的 20% 以內。

??7、項目運作模式

??從上海目前利用集體建設用地建設租賃住房試點項目來看，運作模式主要分為三種：

??一是村集體“自建自銷”，即村集體利用自有集體建設用地，自籌資金建設，由村集體經濟組織統一運營管理，村民以地作價入股或以投資額入股，年底由村集體經濟組織根據經營情況和村民入股份額實行分紅，如閔行區七寶鎮聯明雅苑社區等；

??二是“代建代管”模式。即村集體提供土地，項目由企業代建代管。村集體經濟組織獲得保底收入、并環比遞增，企業承擔項目施工及建設資金，后續經營盈虧自負，如閔行區顓橋鎮租賃房項目等；

??三是村集體經濟組織轉讓集體建設用地土地使用權，一次性獲得除土地增值收益調節金以外的土地出讓收入，以成員認可的辦法進行收益分配，企業拿地建設和運營，自負盈虧，如華潤有巢國際公寓泗涇社區、派米雷 link 新界未來社區等。

??8、土地抵押貸款

??根據《松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》，依法取得的農村集體經營性建設用地使用權及其地上的建筑物、構筑物及其他附屬物可以設定抵押權。設定抵押關系和處理抵押物之前，應征詢土地所有權人意見，土地所有權人享有優先購買權。抵押權實現后，不得改變土地所有權性質和出讓合同約定的使用條件。抵押時所擔保的主債權僅限于開發建設該出讓地塊的貸款，且不得超過合同約定的土地出讓價款總額。以房屋在建工程、新建房屋連同土地抵押等情形，應當按照《上海市房地產抵押辦法》相關規定辦理。

??（三）上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點成效評估

??1、上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點積極成效

??經過近十年的摸索推進，上海市在利用集體建設用地建設租賃住房方面已經取得了一定的進展：在建設數據方面，根據上海市房管局公開資料，上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點累計 14 幅地塊，面積約22 公頃，建成可提供租賃住房約 7700 套，其中有 7 個項目已經投入運營；在產品設計及服務方面，租賃住房產品也在不斷迭代升級，配套設施不斷完善，產品品質不斷提升，覆蓋客群由項目周邊的中低收入者擴展至產業園區職工、依靠地鐵通勤的市區“上班族”、青年白領等。且在中央及上海市政府的積極推動下，上海市利用集體建設用地建設租賃住房進程有進一步提速趨勢。

??從實踐意義來看，一方面，利用集體建設用地建設租賃住房，盤活了農村閑置集體建設用地，提升了土地利用效率，促進了集體土地優化配置和節約集約利用，也為集體經濟組織和農民帶來了穩定的收入來源，增加了農民財產性收入，有助于進一步優化城鄉利益分配格局。另一方面，利用集體建設用地建設租賃住房，有效增加了租賃住房供給。而且集體建設用地大多集中在城鄉結合部，用工量較大工業園區、生產型企業一般也坐落在城鄉結合部，前者基礎上建設的租賃住房供應可以高效匹配后者的住房需求。通過集體建設用地增加租賃住房供給，解決了更多外來務工人員居住問題，緩解了住房供需矛盾，對上海市構建“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉的住房制度、建立健全房地產市場平穩健康發展長效機制具有積極作用。

??2、集體建設用地建設租賃住房的試點實踐，與政策性保障租賃住房共同構成上海規模化的租賃住房供應體系

??集體建設用地出讓在政策及法律障礙解除后，與國有土地出讓從程序上基本沒有區別，屬于市場交易行為，因此在集體建設土地上建設的租賃住房也是市場化運營的。這也決定了該類租賃住房與政府主導的公租房具有本質的區別。前者是由企業主導建設，市場化運營，市場定位可高可低，可以是一套房、一間房，也可以是一張床，對承租者無進入門檻；后者是政府主導，面向最低收入居民群體，租金顯著低于市場化水平，政府進行補貼，承租者有嚴格的準入門檻，并且有一定的退出條件。

??在市區可用土地資源日漸緊張的背景下，上海市政府對利用農村集體建設用地建設租賃住房重視度在不斷提高，利用集體建設用地建設租賃住房正由上海市發展公共租賃住房的一種補充形式逐漸發展為加快發展住房租賃市場、增加租賃住房供給的重要途徑。機構市場化的租賃住房與保障性公租房共同構成上海規模化的租賃住房供應體系，兩者相互補充，為穩定租賃市場運行，維護租房者合法權益，起到了重要作用。

??3、上海市利用集體建設用地建設租賃住房存在問題

??根據公開資料顯示，2012 年上海市已在全市規劃了 21 塊集體建設用地用于建設租賃住房，后又陸續增加，但截至目前，僅有 14 個項目落地。規劃落地進程緩慢，政策體系不健全、參與各方積極性不高是其主要原因。具體表現在以下幾個方面：

??第一，雖然 2020 年 1 月起施行的新《土地管理法》破除了集體經營性建設用地直接入市的法律障礙，但截至目前，中央尚未發布集體經營性建設用地入市的實施細則，地方在推進集體經營性建設用地入市過程中缺乏統一指導和規范。據上海市規劃與自然資源局相關負責人介紹，目前上海市多個區政府已初步完成對轄區內集體建設用地入市的可行性研究并形成方案，但礙于項目立項、報建、交易、抵押貸款等操作環節缺乏支撐依據，只能“一事一議”，難以系統性推進；

??第二，在松江區的試點實踐過程中，集體經營性建設用地入市仍然占用建設用地指標。相比國有建設用地入市的土地出讓價款政府可以全額入庫，集體經營性建設用地入市，政府僅從土地出讓價款中征收較小比例作為土地增值收益調節金，用于農民基本保障和項目公共配套設施建設。在上海“以減定增”的土地供應原則下，加大集體經營性建設用地入市，必然壓縮國有建設用地入市規模，從而對地方財政造成沖擊，導致地方政府在推動集體經營性建設用地入市過程中積極性不高；

??第三，目前上海市暫未明確利用集體建設用地建設租賃住房的土地出讓價款中，區政府征收土地增值收益調節金的比例，松江區現行的《松江區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理實施細則》也僅對集體經營性建設用地用于商服和工業用途作出了明文規定。因此，在實踐過程中，分配方案需要由集體經濟組織同區政府協商擬定，一定程度上可能導致利益沖突，既消磨各方參與的積極性，也影響辦事效率；

??第四，利用集體建設用地建設租賃住房，同樣面臨著前期投入大、回報周期長、回報率不確定性大等問題。尤其在“房子是用來住的、不是用來炒的”調控基調下，房地產金融監管持續趨緊，房企資金壓力不斷加大，投資也愈加謹慎，近幾年來長租公寓屢屢“爆雷”更是敲響行業發展警鐘。從上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點項目來看，除一定的稅收優惠外，目前針對利用集體建設用地建設租賃住房的政策支持力度依然偏小，導致參與方主要局限在區域城投公司和國有企業，社會資本及民營企業參與度較低；

??第五，集體經濟組織“自建自銷”的運作模式仍存在較大風險。一方面，由于集體經濟組織專業水平差異，可能導致項目在運營、服務、管理等方面效率低下，進而影響項目收益和村民分紅；另一方面，集體經濟組織在項目運作過程中產生的經濟投入和收益，能否做到公開透明，能否保障村民的知情權、參與權和決策權等，往往取決于集體經濟組織的相關負責人，目前缺乏有效的監管機制和制度保障。

??此外，在上海市利用集體建設用地建設租賃住房試點過程中，項目公共配套設施落地較慢的問題也比較顯著。一方面是因為集體建設用地往往位于城鄉結合部，此前片區可能缺少統一規劃，導致后期在交通、商業、教育、醫療等配套設施建設上難度加大；另一方面是公共配套實施建設往往牽涉多個部門，審批流程及落地推進都比較復雜。

??四

??利用集體建設用地

??建設租賃住房政策建議

??上海較早開展了利用集體建設用地建設租賃住房的試點，在制度建設和實際落地方面都取得了突破，但建設總體規模還不大，地方政府、開發運營企業、集體建設土地所有權人等各方參與主體還都有一些顧慮，因此需要上海市政府進一步推動改革試點，相關建議如下。 

??（一）財政政策方面

??由于集體建設用地在土地出讓方面與國有建設用地享有“同權同價”，作為土地使用權的獲取方，在集體建設用地上做租賃住房，與在國有土地上建設運營的成本是差不多的，在房價高、融資成本高、租金低的大背景下，運營企業面臨的資金壓力較大，投資回收期普遍在 20 年以上。為鼓勵企業進入該領域，應加大財政補貼或稅收優惠力度，降低項目投資期及運營初期的壓力，逐步培育市場做大做強。

??（二）土地政策方面

??目前已經入市的兩個松江項目，運營情況良好，說明市場比較認可，具備市場擴大推廣的基礎。相比收歸國有然后再批租，集體建設土地的直接出讓不能給地方政府帶來更多收益，這也是目前各地推進并不積極的原因。未來利用集體建設用地建設租賃住房能否擴大規模，一方面取決于人口能否持續的流入以及由此帶來的租賃需求，另一方面也取決于地方政府是否愿意放棄一部分土地收益，平衡農民收益，在土地出讓政策方面更加傾向集體土地。

??（三）入住門檻方面

??建議上海市政府在落實職工入住租賃住房工作方面，能夠降低政策門檻，并提供多層次的租賃住房產品，方便職工入住，具體而言：

??一是建議審核入住納入“綠色通道”。相關單位職工申請公租房準入資格時，居住證、社保年限暫未達到規定要求的，可在單位書面承諾后，先入住公租房，再在規定期限內補齊。

??二是建議加強公租房拆套合租和宿舍型房源籌集。在人均使用面積和居住人數符合國家和上海市相關規范的前提下，開展公租房拆套合租工作，引導單位租賃房增配宿舍型房源，增加“一間房”、“一張床”的租賃供給。

??三是建議進一步優化租金定價。租金定價在遵循公租房“略低于市場租金”原則基礎上，可統籌考慮入住職工租金承受能力等因素進一步適當從優，并鼓勵承租單位通過補貼部分租金等方式進一步減輕入住職工租金負擔。

??附件：上海已開工的新建租賃住房項目（國有建設土地及集體土地入市試點）