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??滬府規(guī)〔2023〕12號

??各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：

??現將《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。

??上海市人民政府

??2023年10月24日

??關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見

??為進一步提升土地資源要素配置效率和產出效益，走內涵式、集約型、綠色化高質量發(fā)展新路，現就本市全面推進土地資源高質量利用提出如下意見：

??一、覆蓋全域土地資源，提升城市綜合承載力

??（一）統籌生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。守牢2035年180萬畝耕地保有量、150萬畝永久基本農田保護任務底線。到2035年，規(guī)劃建設用地總規(guī)模控制在3200平方公里以內。統籌陸海空間資源，加強自然岸線保護，優(yōu)化岸線功能布局，生活、生態(tài)岸線比例不低于60%，強化灘涂資源保護與利用。

??（二）加強控制線管控。劃定生態(tài)保護紅線、耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動；生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)外禁止開發(fā)性、生產性建設活動，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動和國家重大項目落地。耕地和永久基本農田保護紅線劃定后，不得隨意調整，符合要求的建設項目確實無法避讓的，應在辦理審批手續(xù)時同步落實“先補后占”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，強化城鎮(zhèn)建設集中布局、集約緊湊發(fā)展；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，重點推進低效工業(yè)用地和農村宅基地減量。逐級分類劃定文化保護控制線，保護歷史文化遺產、自然（文化）景觀和重大文化體育設施集聚區(qū)，并建立定期評估與更新機制。

??（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構。加強公共服務設施供給，合理確定城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模，統籌總量、結構、布局，增加城鎮(zhèn)居住用地特別是各類保障房用地規(guī)模，推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內存量工業(yè)用地“二次開發(fā)”和開發(fā)邊界外低效建設用地減量，保障必要的產業(yè)發(fā)展空間。堅持農村低效建設用地“拆并與優(yōu)化并重”的方針，鼓勵利用存量集體建設用地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

??（四）強化最嚴格的耕地保護制度。健全耕地保護黨政同責制度，完善耕地保護和糧食安全責任目標考核，加強全域、全要素、全過程國土空間用途管制，構建保護有力、建設有效、管理有序的耕地保護格局，探索超大城市耕地保護全覆蓋、網格化、智能化的分級管控新機制。根據“十四五”規(guī)劃目標，鎖定不低于150萬畝永久基本農田和202萬畝耕地保護空間，實施嚴格管控，落實“占補平衡”；對202萬畝耕地保護空間以外的一般耕地，按照規(guī)劃計劃落實用途管制手續(xù)后，有序退出耕地管理，用于生態(tài)建設、農業(yè)結構調整和農業(yè)設施建設等。確需占用耕地保護空間和永久基本農田的，應在符合規(guī)劃、嚴格限定項目類型的前提下，編制耕地（永久基本農田）優(yōu)化方案，并依法辦理相關手續(xù)。推動永久基本農田調優(yōu)提質，及時將已建成的高標準農田劃入永久基本農田。

??二、突出“以減定增”，確保建設用地流量

??（一）大力推進低效建設用地減量化。結合國企存量土地資產盤活、五個新城綠環(huán)建設、全域土地綜合整治、農民相對集中居住等工作，著力推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設用地減量化。繼續(xù)全面實施“以用定減、以減定增”的用地管理原則，進一步強化年度任務完成情況考核，研究進一步支持減量化推進政策措施，持續(xù)加大國企低效用地減量化推進力度。

??（二）強化國土資源利用計劃聯動管理。統籌安排土地供應計劃、土地準備計劃、減量化計劃、增量用地計劃、存量用地盤活計劃。主要依靠減量化和存量盤活產生的建設用地流量有效保障發(fā)展。用好極有限的增量建設用地空間，優(yōu)先保障國家和本市重大戰(zhàn)略項目用地指標。繼續(xù)實施新增建設用地與低效建設用地減量化的全面掛鉤，強化市級對全市用地指標的統籌管理力度，暢通市與區(qū)、區(qū)與區(qū)之間用地指標調劑。綜合運用預下達、周轉暫借、指標平移等措施，多渠道、多方式充分保障各類建設項目用地的合理需求。

??（三）穩(wěn)步推進土地儲備。統籌考慮規(guī)劃實施時序和土地儲備資金情況，合理安排土地儲備規(guī)模，優(yōu)化土地儲備結構，控制土地儲備成本，優(yōu)先儲備存量低效建設用地，探索戰(zhàn)略預留區(qū)土地儲備機制。合理調節(jié)儲備土地庫容，加快推動土地前期開發(fā)，有序組織供應。探索建立土地整備機制，根據區(qū)域發(fā)展和城市更新需要，統籌實施土地儲備與土地整理。

??（四）加快批而未供建設用地處置。按照“增存掛鉤”的原則，將批而未供和閑置土地盤活情況作為安排各區(qū)政府新增建設用地指標的重要依據。逐宗分析未供地原因，明確相應處置路徑，加快推動處置，保持合理供地率。對用地批文撤銷和失效的土地，明確相應用地指標和稅費盤活使用政策，鼓勵平移使用用地指標。

??（五）探索特定用地不納入建設用地規(guī)模管理新機制。按照國家有關要求，結合本市實際，探索公園綠地、現代農業(yè)等生態(tài)用地和高壓走廊、水源保護地、垃圾填埋場周邊等區(qū)域依法依規(guī)辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模管理的新機制，支持在浦東新區(qū)先行先試。

??三、創(chuàng)新存量土地再開發(fā)模式，推動城市更新可持續(xù)發(fā)展

??（一）完善城市更新實施機制。堅持規(guī)劃引領，在空間布局上進行整體統籌、系統謀劃，強調保障民生，分類施策，加快推進“兩舊一村”改造。全面開放、多方引入社會資本，通過創(chuàng)新資源配置方式和政策供給，采用評估、作價、出資、入股、注記等方式，貫通資源、資信、資產、資金，提高各方參與城市更新積極性。允許不適宜單獨開發(fā)的儲備土地，結合其周邊的城市更新項目以協議出讓方式，供給實施主體一并實施。建立健全責任規(guī)劃師、責任建筑師、責任評估師聯創(chuàng)機制，提升城市更新項目品質并確保可落地實施。

??（二）全面推進“15分鐘社區(qū)生活圈”建設。依托“15分鐘社區(qū)生活圈”基本單元，加快推進一站式服務中心和靈活散點布局、小體量、多功能服務設施或場所的規(guī)劃建設，不斷完善各類設施空間布局，提升社區(qū)居住、商業(yè)、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、文化、體育、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各類設施和公共空間的服務便利性。

??（三）有序實施低效用地再開發(fā)。建立“規(guī)劃-計劃-實施”低效用地再開發(fā)的工作體系，從規(guī)劃土地、政策激勵、利益平衡等方面，探索創(chuàng)新低效用地再開發(fā)政策體系。建立土地利用綜合績效評估制度，準確識別低效用地，形成低效用地提質、轉型、減量、更新、收儲等多路徑聯動統籌的處置模式。對低效產業(yè)用地，在技術改造、能源價格、生態(tài)環(huán)境、財稅信貸、用地保障、信用管理等方面，實施差別化政策。創(chuàng)新低效用地再開發(fā)多個門類自然資源資產組合包等資源配置方式。探索零星低效用地通過整合、置換等方式實現成片改造。加強國企對低效用地減量、更新、收儲、保留的實施路徑的統籌聯動，推動國企制定低效用地處置計劃并率先實施。

??（四）嚴格閑置土地處置。建立責任壓力傳導機制，明確年度處置目標，嚴控閑置土地總量和新增規(guī)模，提高閑置土地處置率。加強各類建設項目土地的供前研判和供后監(jiān)管，切實預防土地閑置。根據土地閑置原因實施分類處置，全面梳理存在各類歷史遺留問題的土地，納入土地資源統籌，按照國土空間規(guī)劃和區(qū)域功能定位盤活利用。

??四、保持合理開發(fā)強度，提升城市空間品質

??（一）堅持開發(fā)強度分層分區(qū)管控。主城區(qū)堅持“雙增雙減”，著力提升城市能級和品質，增加公共空間和公共綠地；新城體現綜合性節(jié)點城市功能，強調緊湊布局、集約高效發(fā)展，提升城市活力和服務水平；新市鎮(zhèn)統籌鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的作用，注重塑造空間形態(tài)特色，打造宜居環(huán)境。以強度換空間、以空間促品質，提高開發(fā)強度后騰挪出的土地，優(yōu)先用于增加供給公共綠地、公共空間、服務設施等，形成疏密有致的城市空間格局。

??（二）強化開發(fā)強度分類差異化引導。重點地區(qū)給予開發(fā)強度支持政策。對于城市主中心、副中心、地區(qū)中心等公共活動中心區(qū)域和市政府明確的重點區(qū)域，在單元規(guī)劃中明確特殊開發(fā)強度控制要求。圍繞軌道交通站點集聚城市功能，適度提高站點周邊土地開發(fā)強度，站點600米范圍內適用“特定強度區(qū)”政策。風貌舊改地塊在滿足風貌保護的前提下，兼顧經濟平衡因素，經城市設計研究，允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進行轉移，優(yōu)先轉移至軌道交通站點600米范圍內及公共服務設施配套完善的區(qū)域。

??（三）集約高效利用產業(yè)用地。強化規(guī)劃管控和產業(yè)發(fā)展導向，持續(xù)穩(wěn)定產業(yè)發(fā)展空間總規(guī)模。明確高質量產業(yè)用地的績效標準，實施高標準的產業(yè)用地準入，提升單位面積土地產出效益。經產業(yè)和規(guī)劃評估，根據需求核定產業(yè)用地開發(fā)強度，積極支持用地企業(yè)合理的工業(yè)上樓需求。加強產業(yè)用地全生命周期管理，嚴格合同履約管理，規(guī)范產業(yè)用地以及物業(yè)的轉讓和出租行為。對存量產業(yè)用地實施市、區(qū)、街鎮(zhèn)（園區(qū)）等多層級、多部門協同治理，著力提升存量產業(yè)用地管理的綜合施策水平。

??（四）鼓勵土地混合利用。在符合規(guī)劃用地性質、建設用地兼容性的條件下，鼓勵工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)等功能用途互利的用地混合布置、空間設施共享。強化公共服務設施和市政基礎設施的功能混合、平急兩用。探索不同行業(yè)公共服務設施和市政基礎設施的協同開發(fā)機制，建立有利于復合兼容的相關行業(yè)標準，實行公益性和經營性設施混合的土地供應制度。探索產業(yè)用地彈性規(guī)劃和功能復合的混合利用新機制。

??（五）促進地下空間資源合理利用。完善地下空間基礎數據庫，加強地質安全監(jiān)測，近中期重點開發(fā)淺層和中層地下空間。優(yōu)先安排市政、應急防災等公共基礎設施功能，有序適度安排公共活動功能。大幅提高主城區(qū)、新城新建軌道交通、市政設施地下化比例，逐步推進現狀市政基礎設施的地下化改造。依托軌道交通，由主城區(qū)向新城擴展利用地下空間。加強地下空間橫向連通，加大綜合管廊建設力度。對重點開發(fā)地區(qū)，通過詳細規(guī)劃附加圖則，引導地上地下空間一體化發(fā)展。完善地下建設用地使用權出讓和不動產登記制度。

??五、堅持質量績效導向，提高土地資源經濟密度

??（一）完善經營性用地市場配置方式。優(yōu)化完善多元化的住房結構，合理配置住房套型結構，滿足居民剛性和改善性住房需求。優(yōu)化商辦用地供應結構，鼓勵開發(fā)企業(yè)持有商業(yè)、辦公物業(yè)持續(xù)運營，提高商業(yè)、辦公用地供應的有效性和精準度。

??（二）優(yōu)化產業(yè)用地配置方式。強化產業(yè)績效導向，實行產業(yè)用地全要素、標準化、差別化的配置方式，保障產業(yè)用地持續(xù)、充足、主動供應。優(yōu)化產業(yè)用地先租后讓、長期租賃、彈性年期等出讓制度，支持企業(yè)選擇適宜的用地方式。實行產業(yè)用地地價與產業(yè)績效掛鉤，在地價底線管理原則下，由各區(qū)政府根據產業(yè)項目的績效、能級等情況，綜合研究確定產業(yè)用地出讓價格。

??（三）高效配置鄉(xiāng)村土地資源。通過郊野單元規(guī)劃落實區(qū)、鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃核心管控指標，優(yōu)化調整生產、生活、生態(tài)空間布局，統籌各類鄉(xiāng)村建設行動。全面推進全域土地綜合整治試點，統籌推進農用地整理、建設用地整理和生態(tài)保護修復工程。深化農村集體經營性建設用地入市試點，細化集體建設用地作價入股路徑，完善集體建設用地多元配置政策。穩(wěn)妥有序盤活存量土地資源，推進集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。完善基礎設施和公共服務設施，探索宅基地自愿有償退出機制和多元安置路徑。探索激活利用村莊內部非建設用地資源的實施路徑。促進現代農業(yè)健康發(fā)展，編制現代設施農業(yè)專項規(guī)劃，加強設施農用地保障。

??（四）健全節(jié)約集約用地技術體系。優(yōu)化調整各類設施用地標準，健全覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域、各行業(yè)建設項目的節(jié)約集約用地標準體系。鼓勵采取節(jié)地技術，創(chuàng)新節(jié)地模式。強化用地標準的實施，發(fā)揮用地標準在規(guī)劃編制、用地許可和土地利用績效評價等管理中的引導作用，進一步加強用地規(guī)模約束，引導設施綜合設置、土地混合利用、社區(qū)開放共享。

??六、提升市、區(qū)協同效率，優(yōu)化營商環(huán)境

??（一）優(yōu)化建設項目規(guī)劃土地審批。建立項目儲備庫和實施庫，提前開展規(guī)劃和建筑設計方案研究。以行政協助的方式一次性征詢相關管理部門意見，將項目的規(guī)劃條件、土地條件、建設條件和配套要求，納入規(guī)劃土地意見書或土地出讓條件，一并提供給項目單位。實施區(qū)域評估和“用地清單制”，土地出讓前完成有關評估、評價工作，減少企業(yè)取得土地后的審批手續(xù)。

??（二）市、區(qū)一體推動控詳規(guī)劃提質增效。優(yōu)化本市控詳規(guī)劃管理流程，提升審批效能。全面加強市、區(qū)一體，提高控詳規(guī)劃編制審批全周期效能，加強規(guī)劃高水平引領，帶動城市高品質建設。按照規(guī)劃實施深化管理規(guī)定，控詳規(guī)劃批準后，對照實施需求，對符合規(guī)劃導向、適度的指標變化實行彈性控制，完善規(guī)劃實施深化適用范圍，切實提高審批效能。

??（三）強化土地全生命周期共同監(jiān)管。各區(qū)政府要加強土地全生命周期管理，健全多部門共同監(jiān)管機制，各部門和街鎮(zhèn)在土地出讓前，要細化建設、產業(yè)和運營等管理要求，明確監(jiān)管標準；在土地出讓后，要按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則開展日常監(jiān)管。經營性用地要落實規(guī)劃公共要素，加強物業(yè)持有管理和功能業(yè)態(tài)引導。產業(yè)用地要加強產業(yè)績效評估和土地退出監(jiān)管，探索建立土地全生命周期管理企業(yè)履約情況的信用管理體系。

??（四）加強土地基礎數據高質量支撐。以第三次全國國土調查成果為基礎，組織開展年度變更和日常變更調查，建立本市土地利用狀況數據動態(tài)更新機制。建立本市國土資源利用狀況分析評價工作機制，為土地管理工作提供高質量決策支撐。通過數字化手段，創(chuàng)新建立本市土地管理、監(jiān)測、執(zhí)法協同工作機制，進一步完善“管理-監(jiān)測-執(zhí)法”閉環(huán)規(guī)則，服務本市土地管理工作全面提質增效。

??（五）實施土地管理數字化轉型。以時空一張圖建設為抓手，利用數字化、信息化、智能化方式，實現國土空間規(guī)劃編制、國土空間用途管制、耕地保護、土地資源利用的智慧化管理。推動應用場景建設，依托市大數據中心公共數據資源平臺，建立多部門信息共享和業(yè)務協同機制，促進自然資源、生態(tài)環(huán)境、經濟社會等多領域信息資源融合與應用，賦能土地資源高質量利用。

??（六）加大耕地保護執(zhí)法力度。嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，壓實各級政府主體責任，進一步加大違法違規(guī)用地整治力度。堅決遏制新增違法用地，嚴格落實違法違規(guī)用地快查快處。堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。穩(wěn)妥處置存量違法用地，有序推進違法用地綜合整治三年行動等工作。同時，持續(xù)做好“大棚房”、違建別墅、農村亂占耕地建房、耕地占補平衡等專項行動。

??（七）嚴格對區(qū)政府履行土地管理職責的監(jiān)督檢查。定期分析、研判土地資源保護利用形勢，加強土地管理常態(tài)化監(jiān)督檢查，探索市級土地督察制度，檢查各區(qū)政府在落實耕地保護的主體責任和實施國土空間用途管制、推進土地高質量利用等方面的情況，對政府主體責任落實不到位、政策執(zhí)行不全面、審批嚴重違規(guī)、全生命周期監(jiān)管不力等情形，采取通報考核、警示約談等方式督促整改，并通過與紀檢監(jiān)察、組織人事、審計等部門的貫通機制進行移送追責。

??本意見自2023年11月1日起施行，有效期至2028年10月31日。