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??滬府規〔2023〕12號

??各區人民政府，市政府各委、辦、局：

??現將《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》印發給你們，請認真按照執行。

??上海市人民政府

??2023年10月24日

??關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見

??為進一步提升土地資源要素配置效率和產出效益，走內涵式、集約型、綠色化高質量發展新路，現就本市全面推進土地資源高質量利用提出如下意見：

??一、覆蓋全域土地資源，提升城市綜合承載力

??（一）統籌生態、農業、城鎮三大空間。守牢2035年180萬畝耕地保有量、150萬畝永久基本農田保護任務底線。到2035年，規劃建設用地總規模控制在3200平方公里以內。統籌陸海空間資源，加強自然岸線保護，優化岸線功能布局，生活、生態岸線比例不低于60%，強化灘涂資源保護與利用。

??（二）加強控制線管控。劃定生態保護紅線、耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。生態保護紅線內自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動；生態保護紅線內自然保護地核心保護區外禁止開發性、生產性建設活動，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動和國家重大項目落地。耕地和永久基本農田保護紅線劃定后，不得隨意調整，符合要求的建設項目確實無法避讓的，應在辦理審批手續時同步落實“先補后占”。城鎮開發邊界內，強化城鎮建設集中布局、集約緊湊發展；城鎮開發邊界外，重點推進低效工業用地和農村宅基地減量。逐級分類劃定文化保護控制線，保護歷史文化遺產、自然（文化）景觀和重大文化體育設施集聚區，并建立定期評估與更新機制。

??（三）優化城鄉建設用地結構。加強公共服務設施供給，合理確定城鎮居住用地規模，統籌總量、結構、布局，增加城鎮居住用地特別是各類保障房用地規模，推進城鎮開發邊界內存量工業用地“二次開發”和開發邊界外低效建設用地減量，保障必要的產業發展空間。堅持農村低效建設用地“拆并與優化并重”的方針，鼓勵利用存量集體建設用地實施鄉村振興戰略。

??（四）強化最嚴格的耕地保護制度。健全耕地保護黨政同責制度，完善耕地保護和糧食安全責任目標考核，加強全域、全要素、全過程國土空間用途管制，構建保護有力、建設有效、管理有序的耕地保護格局，探索超大城市耕地保護全覆蓋、網格化、智能化的分級管控新機制。根據“十四五”規劃目標，鎖定不低于150萬畝永久基本農田和202萬畝耕地保護空間，實施嚴格管控，落實“占補平衡”；對202萬畝耕地保護空間以外的一般耕地，按照規劃計劃落實用途管制手續后，有序退出耕地管理，用于生態建設、農業結構調整和農業設施建設等。確需占用耕地保護空間和永久基本農田的，應在符合規劃、嚴格限定項目類型的前提下，編制耕地（永久基本農田）優化方案，并依法辦理相關手續。推動永久基本農田調優提質，及時將已建成的高標準農田劃入永久基本農田。

??二、突出“以減定增”，確保建設用地流量

??（一）大力推進低效建設用地減量化。結合國企存量土地資產盤活、五個新城綠環建設、全域土地綜合整治、農民相對集中居住等工作，著力推進城鎮開發邊界外低效建設用地減量化。繼續全面實施“以用定減、以減定增”的用地管理原則，進一步強化年度任務完成情況考核，研究進一步支持減量化推進政策措施，持續加大國企低效用地減量化推進力度。

??（二）強化國土資源利用計劃聯動管理。統籌安排土地供應計劃、土地準備計劃、減量化計劃、增量用地計劃、存量用地盤活計劃。主要依靠減量化和存量盤活產生的建設用地流量有效保障發展。用好極有限的增量建設用地空間，優先保障國家和本市重大戰略項目用地指標。繼續實施新增建設用地與低效建設用地減量化的全面掛鉤，強化市級對全市用地指標的統籌管理力度，暢通市與區、區與區之間用地指標調劑。綜合運用預下達、周轉暫借、指標平移等措施，多渠道、多方式充分保障各類建設項目用地的合理需求。

??（三）穩步推進土地儲備。統籌考慮規劃實施時序和土地儲備資金情況，合理安排土地儲備規模，優化土地儲備結構，控制土地儲備成本，優先儲備存量低效建設用地，探索戰略預留區土地儲備機制。合理調節儲備土地庫容，加快推動土地前期開發，有序組織供應。探索建立土地整備機制，根據區域發展和城市更新需要，統籌實施土地儲備與土地整理。

??（四）加快批而未供建設用地處置。按照“增存掛鉤”的原則，將批而未供和閑置土地盤活情況作為安排各區政府新增建設用地指標的重要依據。逐宗分析未供地原因，明確相應處置路徑，加快推動處置，保持合理供地率。對用地批文撤銷和失效的土地，明確相應用地指標和稅費盤活使用政策，鼓勵平移使用用地指標。

??（五）探索特定用地不納入建設用地規模管理新機制。按照國家有關要求，結合本市實際，探索公園綠地、現代農業等生態用地和高壓走廊、水源保護地、垃圾填埋場周邊等區域依法依規辦理用地手續但不納入城鄉建設用地規模管理的新機制，支持在浦東新區先行先試。

??三、創新存量土地再開發模式，推動城市更新可持續發展

??（一）完善城市更新實施機制。堅持規劃引領，在空間布局上進行整體統籌、系統謀劃，強調保障民生，分類施策，加快推進“兩舊一村”改造。全面開放、多方引入社會資本，通過創新資源配置方式和政策供給，采用評估、作價、出資、入股、注記等方式，貫通資源、資信、資產、資金，提高各方參與城市更新積極性。允許不適宜單獨開發的儲備土地，結合其周邊的城市更新項目以協議出讓方式，供給實施主體一并實施。建立健全責任規劃師、責任建筑師、責任評估師聯創機制，提升城市更新項目品質并確保可落地實施。

??（二）全面推進“15分鐘社區生活圈”建設。依托“15分鐘社區生活圈”基本單元，加快推進一站式服務中心和靈活散點布局、小體量、多功能服務設施或場所的規劃建設，不斷完善各類設施空間布局，提升社區居住、商業、就業、生態環境、文化、體育、教育、養老、醫療等各類設施和公共空間的服務便利性。

??（三）有序實施低效用地再開發。建立“規劃-計劃-實施”低效用地再開發的工作體系，從規劃土地、政策激勵、利益平衡等方面，探索創新低效用地再開發政策體系。建立土地利用綜合績效評估制度，準確識別低效用地，形成低效用地提質、轉型、減量、更新、收儲等多路徑聯動統籌的處置模式。對低效產業用地，在技術改造、能源價格、生態環境、財稅信貸、用地保障、信用管理等方面，實施差別化政策。創新低效用地再開發多個門類自然資源資產組合包等資源配置方式。探索零星低效用地通過整合、置換等方式實現成片改造。加強國企對低效用地減量、更新、收儲、保留的實施路徑的統籌聯動，推動國企制定低效用地處置計劃并率先實施。

??（四）嚴格閑置土地處置。建立責任壓力傳導機制，明確年度處置目標，嚴控閑置土地總量和新增規模，提高閑置土地處置率。加強各類建設項目土地的供前研判和供后監管，切實預防土地閑置。根據土地閑置原因實施分類處置，全面梳理存在各類歷史遺留問題的土地，納入土地資源統籌，按照國土空間規劃和區域功能定位盤活利用。

??四、保持合理開發強度，提升城市空間品質

??（一）堅持開發強度分層分區管控。主城區堅持“雙增雙減”，著力提升城市能級和品質，增加公共空間和公共綠地；新城體現綜合性節點城市功能，強調緊湊布局、集約高效發展，提升城市活力和服務水平；新市鎮統籌鎮區、集鎮和周邊鄉村的作用，注重塑造空間形態特色，打造宜居環境。以強度換空間、以空間促品質，提高開發強度后騰挪出的土地，優先用于增加供給公共綠地、公共空間、服務設施等，形成疏密有致的城市空間格局。

??（二）強化開發強度分類差異化引導。重點地區給予開發強度支持政策。對于城市主中心、副中心、地區中心等公共活動中心區域和市政府明確的重點區域，在單元規劃中明確特殊開發強度控制要求。圍繞軌道交通站點集聚城市功能，適度提高站點周邊土地開發強度，站點600米范圍內適用“特定強度區”政策。風貌舊改地塊在滿足風貌保護的前提下，兼顧經濟平衡因素，經城市設計研究，允許規劃開發規模進行轉移，優先轉移至軌道交通站點600米范圍內及公共服務設施配套完善的區域。

??（三）集約高效利用產業用地。強化規劃管控和產業發展導向，持續穩定產業發展空間總規模。明確高質量產業用地的績效標準，實施高標準的產業用地準入，提升單位面積土地產出效益。經產業和規劃評估，根據需求核定產業用地開發強度，積極支持用地企業合理的工業上樓需求。加強產業用地全生命周期管理，嚴格合同履約管理，規范產業用地以及物業的轉讓和出租行為。對存量產業用地實施市、區、街鎮（園區）等多層級、多部門協同治理，著力提升存量產業用地管理的綜合施策水平。

??（四）鼓勵土地混合利用。在符合規劃用地性質、建設用地兼容性的條件下，鼓勵工業、倉儲、研發、辦公、商業等功能用途互利的用地混合布置、空間設施共享。強化公共服務設施和市政基礎設施的功能混合、平急兩用。探索不同行業公共服務設施和市政基礎設施的協同開發機制，建立有利于復合兼容的相關行業標準，實行公益性和經營性設施混合的土地供應制度。探索產業用地彈性規劃和功能復合的混合利用新機制。

??（五）促進地下空間資源合理利用。完善地下空間基礎數據庫，加強地質安全監測，近中期重點開發淺層和中層地下空間。優先安排市政、應急防災等公共基礎設施功能，有序適度安排公共活動功能。大幅提高主城區、新城新建軌道交通、市政設施地下化比例，逐步推進現狀市政基礎設施的地下化改造。依托軌道交通，由主城區向新城擴展利用地下空間。加強地下空間橫向連通，加大綜合管廊建設力度。對重點開發地區，通過詳細規劃附加圖則，引導地上地下空間一體化發展。完善地下建設用地使用權出讓和不動產登記制度。

??五、堅持質量績效導向，提高土地資源經濟密度

??（一）完善經營性用地市場配置方式。優化完善多元化的住房結構，合理配置住房套型結構，滿足居民剛性和改善性住房需求。優化商辦用地供應結構，鼓勵開發企業持有商業、辦公物業持續運營，提高商業、辦公用地供應的有效性和精準度。

??（二）優化產業用地配置方式。強化產業績效導向，實行產業用地全要素、標準化、差別化的配置方式，保障產業用地持續、充足、主動供應。優化產業用地先租后讓、長期租賃、彈性年期等出讓制度，支持企業選擇適宜的用地方式。實行產業用地地價與產業績效掛鉤，在地價底線管理原則下，由各區政府根據產業項目的績效、能級等情況，綜合研究確定產業用地出讓價格。

??（三）高效配置鄉村土地資源。通過郊野單元規劃落實區、鎮國土空間規劃核心管控指標，優化調整生產、生活、生態空間布局，統籌各類鄉村建設行動。全面推進全域土地綜合整治試點，統籌推進農用地整理、建設用地整理和生態保護修復工程。深化農村集體經營性建設用地入市試點，細化集體建設用地作價入股路徑，完善集體建設用地多元配置政策。穩妥有序盤活存量土地資源，推進集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。完善基礎設施和公共服務設施，探索宅基地自愿有償退出機制和多元安置路徑。探索激活利用村莊內部非建設用地資源的實施路徑。促進現代農業健康發展，編制現代設施農業專項規劃，加強設施農用地保障。

??（四）健全節約集約用地技術體系。優化調整各類設施用地標準，健全覆蓋城鄉區域、各行業建設項目的節約集約用地標準體系。鼓勵采取節地技術，創新節地模式。強化用地標準的實施，發揮用地標準在規劃編制、用地許可和土地利用績效評價等管理中的引導作用，進一步加強用地規模約束，引導設施綜合設置、土地混合利用、社區開放共享。

??六、提升市、區協同效率，優化營商環境

??（一）優化建設項目規劃土地審批。建立項目儲備庫和實施庫，提前開展規劃和建筑設計方案研究。以行政協助的方式一次性征詢相關管理部門意見，將項目的規劃條件、土地條件、建設條件和配套要求，納入規劃土地意見書或土地出讓條件，一并提供給項目單位。實施區域評估和“用地清單制”，土地出讓前完成有關評估、評價工作，減少企業取得土地后的審批手續。

??（二）市、區一體推動控詳規劃提質增效。優化本市控詳規劃管理流程，提升審批效能。全面加強市、區一體，提高控詳規劃編制審批全周期效能，加強規劃高水平引領，帶動城市高品質建設。按照規劃實施深化管理規定，控詳規劃批準后，對照實施需求，對符合規劃導向、適度的指標變化實行彈性控制，完善規劃實施深化適用范圍，切實提高審批效能。

??（三）強化土地全生命周期共同監管。各區政府要加強土地全生命周期管理，健全多部門共同監管機制，各部門和街鎮在土地出讓前，要細化建設、產業和運營等管理要求，明確監管標準；在土地出讓后，要按照“誰提出、誰監管”的原則開展日常監管。經營性用地要落實規劃公共要素，加強物業持有管理和功能業態引導。產業用地要加強產業績效評估和土地退出監管，探索建立土地全生命周期管理企業履約情況的信用管理體系。

??（四）加強土地基礎數據高質量支撐。以第三次全國國土調查成果為基礎，組織開展年度變更和日常變更調查，建立本市土地利用狀況數據動態更新機制。建立本市國土資源利用狀況分析評價工作機制，為土地管理工作提供高質量決策支撐。通過數字化手段，創新建立本市土地管理、監測、執法協同工作機制，進一步完善“管理-監測-執法”閉環規則，服務本市土地管理工作全面提質增效。

??（五）實施土地管理數字化轉型。以時空一張圖建設為抓手，利用數字化、信息化、智能化方式，實現國土空間規劃編制、國土空間用途管制、耕地保護、土地資源利用的智慧化管理。推動應用場景建設，依托市大數據中心公共數據資源平臺，建立多部門信息共享和業務協同機制，促進自然資源、生態環境、經濟社會等多領域信息資源融合與應用，賦能土地資源高質量利用。

??（六）加大耕地保護執法力度。嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，壓實各級政府主體責任，進一步加大違法違規用地整治力度。堅決遏制新增違法用地，嚴格落實違法違規用地快查快處。堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。穩妥處置存量違法用地，有序推進違法用地綜合整治三年行動等工作。同時，持續做好“大棚房”、違建別墅、農村亂占耕地建房、耕地占補平衡等專項行動。

??（七）嚴格對區政府履行土地管理職責的監督檢查。定期分析、研判土地資源保護利用形勢，加強土地管理常態化監督檢查，探索市級土地督察制度，檢查各區政府在落實耕地保護的主體責任和實施國土空間用途管制、推進土地高質量利用等方面的情況，對政府主體責任落實不到位、政策執行不全面、審批嚴重違規、全生命周期監管不力等情形，采取通報考核、警示約談等方式督促整改，并通過與紀檢監察、組織人事、審計等部門的貫通機制進行移送追責。

??本意見自2023年11月1日起施行，有效期至2028年10月31日。