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國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見

國辦發〔2024〕52號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

??為更好發揮地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，經國務院同意，現就優化完善地方政府專項債券管理機制提出如下意見：

??一、擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍

??（一）實行專項債券投向領域“負面清單”管理。將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金（《地方政府專項債券禁止類項目清單》詳見附件1）。專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金及支付單位運行經費、債務利息等。

??（二）擴大專項債券用作項目資本金范圍。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍（《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業》詳見附件2）。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。

??二、完善專項債券項目預算平衡

??（三）優化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統籌考慮黨中央、國務院確定的重大戰略和重大項目支出需要，根據各地區債務風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區傾斜，提高專項債券規模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。

??（四）做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現省內各市、縣區域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。

??（五）完善專項債券項目“一案兩書”制度。研究制定專項債券項目實施方案標準化模板，依托信息系統統一項目實施方案要素和內容，減少中間環節和成本。簡化財務報告和法律意見書，嚴格要求中介機構履職盡責做好項目資料審核工作，公平、公正、客觀出具中介報告。

??三、優化專項債券項目審核和管理機制

??（六）開展專項債券項目“自審自發”試點。下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展專項債券項目“自審自發”試點，支持經濟大省發揮挑大梁作用（《地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單》詳見附件3）。試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。

??（七）打通在建項目續發專項債券“綠色通道”。對“自審自發”試點地區以外的省份，完善項目審核“綠色通道”機制。對于已通過國家發展改革委、財政部審核且需要續發專項債券的在建項目，無需重新申報，經省級政府審核批準后可直接安排發行專項債券，同步報國家發展改革委、財政部備案。

??（八）建立“常態化申報、按季度審核”的項目申報審核機制。對“自審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經省級政府審核批準后，依托國家發展改革委、財政部兩部門信息系統常態化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數據，并于當月內下發審核結果。

??四、加快專項債券發行使用

??（九）加快專項債券發行進度。各地要在專項債券額度下達后及時報同級人大常委會履行預算調整程序，提前安排發行時間，及時完善發行計劃，做好跨年度預算安排，加強原有專項債券、已安排項目同新發債券、新項目的有機銜接，統籌把握專項債券發行節奏和進度，做到早發行、早使用。要根據項目實際情況，綜合考慮項目建設運營周期、到期債券年度分布等因素，科學確定發行期限，均衡分年到期債務規模。允許專項債券用于在建政府投資項目，優先保障在建項目資金需求，防止形成“半拉子”工程。

??（十）加快專項債券資金使用和項目建設進度。省級財政部門要建立定期調度機制，加強與同級發展改革部門和項目主管部門分工協作，層層壓實責任，督促市縣財政部門及時撥付已發行專項債券資金，督促項目主管部門和項目單位加快資金使用。省級發展改革部門要會同有關方面加強在線監測、調度督促和現場檢查，分級分類做好要素保障，推動項目加快開工建設，盡快形成實物工作量。

??（十一）加強專項債券資金使用監管。加快完善專項債券資金監管機制，實行專戶管理、專款專用，嚴防擠占、截留和挪用。地方各級財政部門要依托信息系統，對專項債券資金實施穿透式監管，動態掌握資金使用、項目運營、專項收入、資產等方面情況，將所有專項債券項目全部納入信息系統覆蓋范圍。加強發展改革、財政部門信息系統互聯互通，及時共享項目開工建設進度、安排債券規模、資金支出進度等信息。

??五、強化專項債券全流程管理

??（十二）加強專項債券項目資產管理。建立專項債券項目資產明細臺賬，分類管理存量項目資產，防范以項目資產抵押融資新增地方政府隱性債務和國有資產流失等風險。規范新增項目資產核算，明確行政事業單位和國有企業資產登記處理方式，確保項目對應的政府負債和資產保持平衡。

??（十三）建立專項債券償債備付金制度。完善專項債券償還機制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發”試點地區要加快建立償債備付金制度。嚴格落實專項債券項目主管部門和項目單位責任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。對收入較好的項目，允許動態調整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。

??六、加強專項債券監督問責

??（十四）加大監督問責力度。嚴肅財經紀律，堅決遏制違規使用問題，對日常監管中發現的專項債券資金閑置和違規使用等問題，督促各地逐筆逐條建立問題臺賬，嚴格落實整改要求。對新發生違法違規使用專項債券資金問題的“自審自發”試點地區，情節較輕的，限期整改；情節較重的，停止試點。財政部要對試點地區加強跟蹤檢查，定期核查專項債券使用情況，對發現存在違法違規問題的行政事業單位和國有企業等，會同相關監管部門按照職責分工依法實施懲戒，選取典型案例公開通報。對不符合發行要求但已發行專項債券的地區，在以后年度新增專項債券額度分配時予以扣減，省級政府要暫停相關市縣在建項目續發專項債券“綠色通道”。各級財政部門要對違規使用專項債券資金的地區，依法依規采取扣減限額、約談通報、考核監督等方式嚴肅處理，并定期通報典型問題案例，發揮警示教育作用。各級審計部門要依法加強對專項債券的審計監督，繼續將專項債券管理使用情況作為地方黨政領導干部經濟責任審計等審計項目的重要內容。

??（十五）依法接受人大監督。地方各級政府要依法接受本級人大及其常委會的監督，不斷優化完善專項債券管理，按規定及時向本級人大及其常委會報告專項債務情況。地方各級財政部門要依法落實同級人大及其常委會關于預算、預算調整、決算的決議和審查意見，依法統一管理政府債務的舉借、支出與償還，監督債券資金使用情況，提高債券資金使用效益。

??七、強化保障措施

??（十六）加強組織實施。各省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府要落實主體責任，健全本地區專項債券管理工作機制，管好用好專項債券資金，采取有力措施，抓好專項債券管理工作具體組織實施。鼓勵地方謀劃實施重大項目，集中財力辦大事。完善各級發展改革部門牽頭管項目、財政部門牽頭管資金的工作機制，形成工作合力。財政部、國家發展改革委要按照職責分工加強對專項債券管理工作的統籌協調和政策指導，及時研究和解決工作中的重點難點問題。財政部要依法加強對地方政府債務的監督，指導地方各級財政部門加強本地區地方政府債務管理，切實防范風險。

??（十七）開展政策實施動態評估。國家發展改革委聯合財政部會同有關方面加強對專項債券投向領域和用作項目資本金范圍、優化專項債券項目審核機制等方面政策實施的跟蹤評估，適時動態調整專項債券投向領域“負面清單”和用作項目資本金范圍“正面清單”。對專項債券項目“自審自發”等試點政策，要及時報告試點工作進展情況，適時研究調整試點范圍。做好專項債券政策解讀和業務培訓，運用典型案例引導各地加強專項債券管理，提高政策實施效能。

??附件：1.地方政府專項債券禁止類項目清單

??2.地方政府專項債券可用作項目資本金的行業

??3.地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單

國務院辦公廳

2024年12月22日

??（此件公開發布）

??附件1

地方政府專項債券禁止類項目清單

??一、完全無收益的項目

??二、樓堂館所

??（一）黨政機關辦公用房、技術用房；

??（二）黨校（行政學院）；

??（三）培訓中心；

??（四）行政會議中心；

??（五）干部職工療養院；

??（六）其他各類樓堂館所。

??三、形象工程和政績工程

??（一）巨型雕塑；

??（二）過度化的景觀提升和街區亮化工程；

??（三）文化慶典和主題論壇場地設施；

??（四）其他各類形象工程和政績工程。

??四、房地產等項目

??（一）除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發；

??（二）主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施。

??五、一般競爭性產業項目

??一般競爭性產業是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業或消費者的產業領域。

??注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰略性新興產業，但僅限用于基礎設施建設；專項債券不得投向一般競爭性產業領域。

??允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關部門規定執行。

??附件2

地方政府專項債券可用作項目資本金的行業

??一、鐵路

??二、收費公路

??三、干線和東部地區支線機場

??四、內河航電樞紐和港口

??五、貨運綜合樞紐

??六、城市停車場

??七、天然氣管網和儲氣設施

??八、煤炭儲備設施

??九、城鄉電網

??十、新能源

??十一、水利

??十二、城鎮污水垃圾收集處理、城鎮再生水循環利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環利用

??十三、衛生健康

??十四、養老托育

??十五、供排水

??十六、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）

??十七、供氣

??十八、國家級、省級產業園區基礎設施

??十九、城市更新

??（一）城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造、老舊街區改造、老舊廠區改造

??（二）城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎設施建設

??二十、保障性住房

??二十一、新型基礎設施

??（一）云計算、數據中心、工業互聯網、算力設備及輔助設備基礎設施

??（二）鐵路、港口、高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造

??二十二、前瞻性、戰略性新興產業基礎設施

??（一）符合國家產業政策的重大集成電路產線及配套基礎設施

??（二）信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等相關產業基礎設施

??注：以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。

??附件3

地方政府專項債券項目“自審自發”試點地區名單

??一、省份

??北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省。

??二、承擔國家重大戰略地區

??河北雄安新區。