三. 重慶市公共租賃住房的創新性和獨特性

    重慶市公租房政策和實施不僅是對全國公租房政策制定和實踐的重要樣本，在住房保障制度建設上也具有很大的創新性。重慶市在新的住房保障政策中把公租房、廉租房、經適房三類社會住房合為一類，并通過一系列政策手段試圖解決原來在廉租房、經適房實踐中出現的問題，包括：

  1. 通過居民住滿5 年后購買公租房的形式快速回籠資金

  2010 年，重慶市的國有投資集團融資6000 多億，作為“十二五”期間公共租賃住房建設開發的主要資金支持。《重慶市公共租賃住房管理辦法(暫行)》中規定“公共租賃住房建設貸款的本金和利息由公共租賃住房租售收入和財政性資金等償還”，其中公共租賃住房的租金用于貸款利益償還以及平時維護維修，貸款本金償還主要依靠公共租賃住房出售。經過重慶市的測算，只要能夠出售目前已建成的公租房1/3 房源，即可收回相應的本金。

  在調研中，當被問及未來是否會購買公租房時，有72.7% 的被訪居民表示希望購買，有21.7% 的被訪居民由于存在“公租房購買后不能出售”的顧慮，表示“說不好”。當然，在表示購買的居民中仍然有很多是存觀望態度的，“現在政策規定公租房購買后不允許出售，也許未來政策就改變了，就像原來的經適房那樣，說不定購買后幾年就可以上市交易了”；也有的家庭把購買公租房作為購買商品房的備用選擇，如果未來家庭收入和資產允許，必然還是購買商品住房，但如果“買不起商品房，也會考慮購買現在的公租房”。

  2. 通過居民購買公租房后，限制處置權的方式剔除了住房投資的可能性

  重慶公共租賃住房申請條件已經取消了收入限制，因此為了防止類似以前經適房的住房投資行為，避免住房保障對象偏離目標人群，《重慶市公共租賃住房管理辦法(暫行)》在規定“承租人在租賃5 年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房”的同時，也限制了承租人所購買的住房權力：“購買的公共租賃住房不得進行出租、轉讓、贈予等市場交易，可以繼承、抵押。公共租賃住房購買后抵押，抵押值不得超過房屋購買原值的70%。購買人通過購買、獲贈、繼承等方式在購買公共租賃住房所在地獲得其他住房的，或因特殊原因需要轉讓以及抵押處置時，由政府回購，回購價格為原銷售價格加同期銀行存款活期”。

  3. 通過調整租金等方式使公租房退出更具可行性

  當承租人租賃合同期滿，不愿意或不再符合公租房申請條件，或者出現騙租、轉租等行為時，公租房承租家庭應該退出公租房。《重慶市公共租賃房實施細則》對于退租家庭設置了兩個底線，暫時無法退出的家庭可以獲得3 個月過渡期，但過渡期內按公租房標準租金的1.5 倍收租金；拒不騰退公租房的，按標準租金2 倍收租金，必要時申請法院強制執行。重慶公租房定價原則是“不超過同地段、同類型、同品質商品房市場租金的60%”，因此2 倍租金基本上已經達到甚至超過周邊普通商品住房租金水平。重慶公租房租金目前的定價標準在9~11 元/m2·月不等，1.5 倍租金即15 元/m2·月左右，2 倍即20 元/m2·月左右，60m2 的兩室戶租金。在上述兩種情況下租金分別為900 元和1200 元。而周邊(北部新區鴛鴦鎮)的新建普通商品住房70~90 ㎡兩室戶精裝修出租價格也不過1500 元左右，更不用說周邊地區還有大量老住宅或民房月租金在1000 元以下。

  4. 通過政府資源的高度整合和長期的土地儲備保障公租房的建設開發

  重慶市之所以能夠在全國公租房間建設中成為領頭羊，很大程度上是因為在短時間內建立了高度集權的運作管理架構，實現了政府資源的整合。重慶市公租房的建設是由重慶地產集團和重慶城投集團負責，其中地產集團提供土地，城投集團負責資金籌措。同時市國資委下屬的重慶渝富公司代表國資委履行出資人職責，控股、參股地方金融企業，強化市政府在公租房建設和運營過程中的資本運作能力。同時，重慶市在國土資源和房屋管理局下設副局級單位——重慶公共租賃住房管理局，作為公租房管理的專門單位，它專門負責公租房的規劃、分配和監管，這也是全國第一個公租房管理局(楊繼瑞，黃瀟，2012)。

  在融資方面，重慶也進行了體制改革，整合政府資源組建了八個大型國有投資集團(簡稱“八大投”)，包括上述重慶地產集團、重慶城投集團和重慶渝富公司等市級土地儲備機構2。公共租賃住房的土地全部來自政府劃撥，重慶能夠建設數個百萬規模的公租房小區，無疑從2002 年開始的政府大規模土地儲備起到了決定性的作用。同時土地抵押也是公租房建設獲得資金的主要方式。重慶市公租房資金來源包括五個方面：一是中央和地方財政撥款，二是重慶市每年土地出讓收益的5%，三是2011 年開始征收的房產稅，四是發行債券(還未實施)，五則是通過土地抵押獲得的銀行貸款，其中第五項則占了公租房資金的70%，也就是說，大部分公租房建設開發資金來自土地抵押貸款。

  四. 重慶市公共租賃住房面臨的可持續性問題

  在如火如荼的建設過程中，重慶市公租房的實踐也表現出了一些問題：

  1. 重慶市需要如此大規模的公租房嗎？

  重慶市公租房的建設規模之大在國內少有，與巨大規模對應的是申請人數大大少于供應數量的窘境。2011 年3 月2 日，重慶公租房首次搖號配租，重慶市政府準備在第一次公租房搖號配租中推出6.7 萬余套公租房，但審核合格的申請人僅為2.2 萬人，重慶市政府把首次配租房源下調至1.5 萬套。5 月29 日重慶市第二次公租房搖號時，通過申請的人數仍只有2.6 萬戶，最終配租1.5萬套。當時作為公租房申請標準的《重慶市公共租賃住房管理辦法》中雖然沒有限制戶籍，但是規定了收入限制，要求“單身人士月收入不高于2000 元，2 人家庭月收入不高于3000 元，超過2 人的家庭人均月收入不高于1500 元”。收入的嚴格限制導致了需求和供應之間的巨大落差。

  經過兩次搖號之后，重慶市對公租房準入政策進行了調整，其中最重要的就是放寬了收入限制3。重慶市市長5 月29 日在第二次公租房搖號現場的電視直播講話中稱：“凡是在該市城市低收入群體中的貧困原住民，只要人均住房面積在12~15m2 的，即使個人月收入有3000~5000 元的未購房者，不管是否受家人生病等任何原因導致住房困難，均可申請；對新生代大學生，分戶后即使在銀行等金融機構上班，月收入在3000~5000 元，暫時不想買房，提出申請公租房‘也在合理范圍內’；而進城打工的農民工即使月收入已經達到3000~5000 元，只要農民工這一‘屬性清楚’就行”(2011 年05 月30 日第一財經日報4)。原則上把公租房的收入限制門檻升高到了個人月收入5000 元。重慶市統計局2011 年4 月24 日發布數據顯示：重慶全市城鎮私營單位就業人員，年平均工資為20790 元(月平均工資1732.5 元)；全市城鎮非私營單位在崗職工，年平均工資為35326 元(月平均工資2943.8 元)。這意味著重慶市公租房基本已經不存在收入限制，只要是住房面積符合規定的家庭都可以自由申請的階段。果然到8 月27 日第三次搖號時，通過審核的申請人數達到了4.5 萬人，配租公租房2.4萬余套。

  2. 重慶公租房的收益人群是誰？

  重慶公租房的供需不平和準入門檻不斷放寬，引出了另外一個問題：重慶公租房的目標人群發生了變化。如果說《重慶市公共租賃住房管理辦法》中規定的目標人群主要還是城市中低收入家庭，那么從目前的準入門檻設定來看，重慶市公租房的目標人群已經更多地轉向有穩定收入來源、有一定支付能力的城市新移民。在民心佳園調研中，絕大多數被訪居民有穩定的收入來源，下崗、無業、失業的居民不足1/10，這在其他城市的保障房小區中(特別是公租房、廉租房小區)中并不多見。同時，65 歲以上居民比例相對重慶市平均水平較低，也支持這一結論。另一方面，公租房距離主城區較遠、租金定價和周邊普通商品房租金水平優勢不大等因素導致了很多新畢業大學生、外來務工人員無法負擔公租房的租金或不愿意租住公租房。即便是民心佳園的居民也對公租房的租金存在一定的看法(民心佳園的居民是執行早期標準的申請家庭，因此收入水平相應較低)。在民心佳園的調查中，有37% 的被訪居民認為“現在住的公租房房租，比普通的市場上租房的房租高”，其中14% 的居民認為高很多。重慶市正在進行產業轉型升級，力求引進大量人才，但是位于西南地區的重慶市對于高級人才的吸引力明顯不如北京、上海、廣州等一線城市。而公租房收入和戶籍限制的取消，以及對于“特殊人才”的政策傾斜6，預示著重慶公租房的政策目標已經不僅僅是針對城市中低收入住房困難家庭的保障目標，而是作為促進產業轉型、吸引人才的城市競爭力之一。

  3. 大規模公租房開發的后續資金如何保證？

  除了供求不平衡問題，后續資金困難也是未來影響重慶大規模公租房開發的因素之一。如前文所述，重慶公租房投資大部分來自于城投集團和地產集團土地抵押貸款。雖然重慶市土地儲備量大，但同時為大規模公租房建設以及城市建設必要的基礎設施融資，國有投資公司的融資壓力很大(重慶市公租房管理局)。另外從2003 年開始，中央政府嚴格限制了土地儲備機構貸款行為，要求“各商業銀行對土地儲備機構的抵押貸款不得超過所收購土地評估價值的70%”，并且“貸款期限最長不得超過2 年”(《中國人民銀行關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》(銀發[2003]121 號)。而土地儲備整治的一個突出特點就是投入高、風險高、周期長，特別對于大宗土地，從生地到熟地的回報周期至少要2~3 年，甚至更長(重慶地產集團，2006)。

  重慶市為了緩解公租房融資壓力也采取了一些措施，在傳統融資平臺方面國有投資公司通過基礎設施建設項目申請5~10年的中長期貸款，緩解短時間內的還款壓力；另一方面重慶市政府也在拓展新的融資渠道，借助社會力量，特別是2011年社保基金以信托貸款的形式為重慶公租房供45 億元貸款，專項用于公租房建設，這也是全國社保基金自開始支持保障房項目單筆放款最多的一個。

  五. 小結

  從1998 年停止住房實物分配以來，以出售型的經濟適用住房為主的保障類型占據了我國住房保障的主流，由此造成的供應不穩定、受益群體錯位、政府監管缺位等問題也長期困擾著中央和地方政府。從全球百年來的實踐來看，出租型的公共住房(或社會住房)是解決以上問題的一大途徑。2009 年以后，北京、深圳、重慶等城市在公租房制度建設和實踐上都有所嘗試，其中關于公租房的供應量、租金水平、目標人群、分配準入等多有關注和爭論，重慶市在這些方面也多有創新。但同時，我們也應該認識到重慶市公租房的創新性很大程度上是由于其在行政體制、土地制度、融資方式乃至城市形態等諸多方面的獨特性形成的，其公租房經驗的普適性仍然亟待考量。而且，如何實現公租房建設的可持續性、如何確定公租房的目標人群、未來如何確保公租房資金的連續性等問題，還需要在公租房的實踐中不斷摸索與思考。

  致謝：文中重慶調查部分是在清華大學建筑學院住區研究所的成梅、辛修昌等同仁以及本科2009 級的葉亞樂等同學的幫助下完成的，并在調研期間得到重慶市公共租賃房管理局及相關單位的大力支持，筆者在重慶期間受到重慶大學建設管理與房地產學院副教授周滔老師的幫助和啟發，特此一并感謝。

  作者單位

  王伊倜/ 住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心

  邵 磊/ 清華大學建筑學院

  《住區》法律聲明：

  文章版權歸《住區》所有，并授予中房網獨家轉載，任何組織和個人未經本公司允許，不得擅自進行轉載或作其他任何商業用途。