??連平 植信投資首席經濟學家兼研究院院長

??馬泓 植信投資研究院資深研究員

??李曉晴 植信投資研究院研究員

??主要觀點

??01 流動人口已經并將繼續成為城市人口增長主要動力。

??我國人口增速減緩，預計在2025年左右進入人口負增長時代，流動人口將成為城市人口增長的主要推手，2010-2020年期間，流動人口對城鎮人口增加的貢獻率高達61.44%。未來人口流動呈現四個重要趨勢：一是人口持續向東部集聚，廣東、浙江、江蘇成為最有吸引力的省份；二是一線城市常住人口增速放緩，都市圈人口增速提升；三是中西部地區省會城市虹吸效應較為明顯；四是公共服務水平將成為人口流動的重要決定因素，公共服務水平越高的地區對人口的吸引力越強。

??02 人地錯配扭曲熱點城市房地產供求關系。

??土地供應是房地產市場供給的關鍵因素之一。從城市建設用地面積看，全國絕大多數省市土地供應是充足的。但從住宅端來看當前土地資源配置的情況，全國大多數省市土地供應偏緊。人地錯配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產市場的供求關系，導致其房價持續上漲，長期處于高位。

??03 人資錯配導致金融資源配置效率偏低。

??從住房金融資源配置有效性來看，住房需求旺盛，東部沿海地區貸款價值比偏低，中部、西部和東北地區偏高，住房金融資源配置的有效性有待提高；從財政轉移支付的有效性來看，部分人口大規模流入城市的公共服務資源沒有充分按照常住人口進行合理配置，可能會妨礙未來城市化進程。

??政策建議

??一、在進一步減少阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘的同時，適當控制重點城市人口流入的節奏；

??二、有條件地適度提高大城市人口限制；

??三、盤活存量建設用地，推動存量商業用地轉住房用地；

??四、鼓勵有條件的農村宅基地進入土地流通市場；

??五、增加對保障性租賃住房的金融支持，緩解新市民青年人等群體住房困難；

??六、建立人口流動、土地供給、金融支持與房價變動掛鉤機制；

??七、提供合理穩定的金融支持；

??八、嘗試土地指標跨區交易，解決重點城市土地指標不足問題。

??三、人地錯配扭曲熱點城市房地產供求關系

??土地供應是房地產市場供給的關鍵因素之一。從城市建設用地面積看，全國絕大多數省市土地供應是充足的。

??大規模的人口流動給土地資源配置帶來了不可忽視的影響，人口流出導致土地資源閑置，而人口流入則會增加土地需求。如果土地供應速度跟不上人口流入的速度，就會導致土地供應與市場需求不匹配，形成市場供不應求的格局。將2015年和2019年各省市國有建設用地和常住人口作為參考指標并進行指數化處理，以2015年定基為100，用城市建設用地面積指數與常住人口指數的比值衡量土地供應緊張程度，比值小于1表示土地供應緊張，大于1表示土地供應偏松。統計結果顯示，到2019年全國地與人的比值（城市建設用地面積指數/常住城鎮人口指數）為1.10，這意味著在2015年至2019年，全國層面土地供應偏松。分省市看，除上海（0.66）和海南（0.77）人—地平衡度（0.66和0.77）低于1，“缺地”問題明顯外，其他省市人—地平衡度則都超過1，土地供應比較充足。因此，從城市建設用地面積來看，全國絕大多數省市土地供應是充足的。

??再從住宅端來看當前土地資源配置的情況，全國大多數省市土地供應偏緊。

??長期以來，在GDP考核和土地財政收入的壓力下，地方政府更傾向于將用地指標向工業用地和商業用地傾斜，而并不是向住宅傾斜，從而導致部分城市住宅用地供應無法滿足市場住房需求。將2015年和2020年各省市住宅類成交土地建筑面積和常住人口作為參考指標并進行指數化處理，以2015年為基期并設定為100，到2020年全國地與人的比值為0.87，全國住宅用地較為緊張。

??分省區來看，超過一半省區的“土地-人口平衡度”小于1。

??例如北京、上海、廣東、湖北、內蒙古、黑龍江、遼寧、江西、江蘇、安徽、重慶、陜西、寧夏、青海等，住宅類土地供應增速沒有跟上人口增速；而山西、新疆等省區“土地—人口平衡度”遠超過1，分別是2.37和1.58，住宅類土地供應寬松。分城市來看，一線城市和重點二線及中西部省會城市住宅類土地供應偏緊。其中，北京、合肥、重慶、濟南、沈陽、遼寧、哈爾濱、成都、西安、珠海、武漢等城市“土地—人口平衡度”低于全國水平，土地供應比較緊張；海口、鄭州、杭州、深圳、上海等“土地—人口平衡度”雖然略高于全國水平，但仍然小于1，住宅類土地供應增速低于人口增速，供求結構失衡。

??得益于城市群和都市圈的發展，一些大城市的輔助城市對人口的吸引力開始不斷增加，相應地輔助城市土地供應也會變得緊張起來。例如，環京城市廊坊，過去五年以其地理優勢吸引了90萬人流入，人口增速高達20%，遠超環京其他城市，而其成交土地建筑面積卻下降了24個百分點，土地供應嚴重不足。在監測的32個城市范圍內，土地人口平衡度超過1的城市有9個，尤以太原（1.84）、福州（1.40）、石家莊（1.38）排在前列。2015至2020年期間，太原城鎮常住人口累計增加了22%，城市建設用地面積增長了2.3倍；而石家莊在常住人口規模基本不變的情況下，土地供給仍然增加了1.37倍。人地錯配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產市場的供求關系，導致其房價持續上漲，長期處于高位。

??土地價格上漲推高房價，抑制供給能力。

??伴隨著人地錯配的持續存在，在國內城鎮化建設提速的同時，土地價值大幅度上升。部分缺乏新增用地指標的城市在征地模式中，還將視角逐步從新增用地向存量用地轉變，征地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，征地所涉及的土地使用權出讓、國有土地收益基金、農業土地開發資金和新增建設用地土地有償使用費等征地補償費用支出占全國政府性基金支出的比例平均為82%，支出規模從2011年的3.32萬億增至2019年的7.58萬億，十年間增加了1.3倍。全國土地價格均價從2011年的2006元/平方米增長到2020年的6763元/平方米，十年間地價也相應增長了2.4倍。隨著土地價格的抬升，地價占房價的比例也從2011年的37%左右升至2020年末69%。城市房價的高企，背后的重要推手之一是地價水平的不斷提高，而地價提高則會增加開發商經營成本，提高住房銷售價格，抑制其購地投資的積極性。

??四、人資錯配降低金融資源配置效率

??與城鎮化相關的金融資源配置主要涉及住房貸款和財政轉移支付兩個方面。由于流動人口在一定程度上可以催生流入地住房需求的增加，流入地對住房貸款的需求也隨之增加；相反，流出地對住房貸款的需求下降。

??目前，住房金融資源配置的有效性有待提高。通常，可以運用各省市款價值比（LTV）即住戶部門新增中長期貸款占新增商品房銷售額的比重衡量住房金融資源分配情況。居民部門新增住房貸款價值比（LTV）分化，東部沿海地區偏低，中西部地區較高。截止到2021年二季度末，全國貸款價值比LTV為0.37，盡管已經連續幾個月回落，但該指標仍處于歷史高位。

??分省市來看，北京、上海、天津和江蘇的貸款價值比LTV低于全國平均水平，并且近幾年呈現不斷下降的趨勢，特別是北京和上海的LTV分別從2017年的0.78和0.84逐年回落至2020年的0.29和0.17。這意味著在嚴控超大城市人口規模的同時，住房貸款額度也被嚴格控制了，住房貸款分配額度偏低；另一方面，這也側面反應出北京、上海居民的購買力較強，貸款風險較低；廣東、浙江作為吸引流動人口數量最多的兩個省份，其LTV從2017年的0.38和0.41上升到2020年的0.52和0.47，貸款價值比呈上升趨勢。

??較大規模的流動人口催生住房需求增加，同時催生了住房貸款需求增加。遼寧、吉林、黑龍江等作為人口流失最嚴重的地區，其貸款價值比不降反升。截止到2020年年底，遼寧和吉林的LTV比值升到了0.80左右，是全國水平的2倍；黑龍江地區的LTV 升到了0.7，是全國水平的1.5倍。總的來看，東北地區貸款價值比偏高，貸款風險較大。東北地區人口流失嚴重，特別是住房需求旺盛的中青年人口流失較多，而新增住房貸款仍然居高不下。

??財政轉移支付的有效性同樣有待提高。

??如果不采取跟進的措施，人口大規模的流動將導致城市基本公共服務被稀釋，公共服務會供給不足；同時也會造成農村地區財政收入水平下降，醫療、教育資源匱乏等問題。因此，對于農村地區而言，財政轉移支付需要精準投入到能夠真正提高居民生活質量的領域；而對于人口大規模流入的城市而言，需要進一步提高財政轉移支付在公共設施建設方面的投入，使得公共設施配置與常住人口規模相匹配。例如，濟南、重慶、福州過去五年新增了百萬級以上的人口，但其“服務-人口平衡度”仍然小于1，公共服務資源沒有充分地按照常住人口進行合理配置，可能會妨礙未來城市化進程。因此，對于公共資源配置進程落后的城市而言，需要增加財政轉移支付投入，推動公共服務水平與人口凈流入同步，必要時需要中央政府給予轉移支付支持。

??五、提高房地產市場資源配置效率的政策建議

??未來人口流動仍將遵循其內在規律，如何處理好土地和金融資源的合理配置將是房地產市場健康發展的關鍵問題所在，也是房地產行業供給側改革的重中之重。為了使人口、土地和金融等資源能更好地匹配，有效控制重點城市房價上漲，推動“十四五”時期房地產市場平穩健康發展，在此提出八點政策建議。

??01 進一步減少阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘。

??當前中國依然存在規模龐大的農村勞動力，伴隨著農村經濟體制改革和勞動生產率提高，農村人口轉城鎮市民的空間依然巨大。有關文件提出要有序放開放寬城市落戶限制，城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，城市落戶政策要對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶，并推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。

??02 有條件地適度提高大城市人口限制。

??“十三五”期間，上海和北京兩座特大城市紛紛接近或達到人口上限標準，并在“十四五”時期基本維持這一標準。而廣州和深圳在最近的“十四五”規劃中提出的人口上限標準都較“十三五”時期有所提高，廣州從1550萬提高至2000萬，深圳則從1480萬提升至1900萬。但根據測算，若按照過去五年人口流動的變化趨勢來看，大約在2022年底前后，廣深兩大城市便可能突破當前設置的人口上限，進而給周邊城市帶來較大承載壓力。其他城市相關指標似乎也都不太切合實際。因此，建議針對城市群和都市圈的重點城市，采取靈活的思路和方式制定切合實際的城市人口目標，順應人口流動和城市發展的需要。

??03 盤活存量建設用地，推動存量商業用地轉住宅用地。

??新一輪城市土地市場改革過程中，土地規劃需要摒棄外延擴張和粗放利用的老路，向以結構性調整促進房地產市場可持續發展的道路轉型。建議減少城鎮建設用地審批中工業用地比重，增加住宅、商服用地比重，優化城市用地結構，促進產業轉型，制定工業用地轉商業、住宅用地權屬處理及其未來增值收益分配的切實可行的辦法。重視現有城市存量土地的再開發及利用。隨著經濟結構改善和產業鏈調整，大城市產業迭代后留存下大量低效的土地，諸如老舊小區、老舊廠區、“工業銹帶”等地塊。根據國內外城市發展的歷史經驗，相較于對新增農地轉城市用地的開發而言，對存量土地開發的成本要更低廉。

??04 鼓勵有條件的農村宅基地進入土地流通市場。

??“十四五”期間，應當鼓勵農村宅基地進入流通市場，穩慎改革農村宅基地制度。據統計，目前我國農村空置宅基地約3000萬畝，相當于目前所有城市建成區的37%。逐步釋放部分空置宅基地不僅有助于降低地價，也可激活農村居民對宅基地權益屬性。有必要加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權；鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。

??05 嘗試土地指標跨區交易，解決重點城市土地指標不足問題。

??隨著新型城鎮化的持續推進，人口不斷向發達地區聚集，導致我國重點城市建設用地指標十分緊缺，土地資源供給和空間保障的矛盾、城市產業發展和居民住房保障的矛盾突出。對于重點城市而言，在建設用地指標的約束下，既要保證重大產業項目的用地需求又要保證居民的居住需求變得十分困難。相反，對于中西部欠發達地區而言，土地資源豐富，但由于經濟欠發達，土地價值較低，城市建設用地指標較為充足。建議建立土地指標跨區域交易制度，推動土地要素市場化改革。通過發揮經濟發達地區資金和欠發達地區資源豐富的互補優勢，可以在不增加全國土地建設用地指標條件下，有效地緩解重點城市工業用地和住宅用地供給的矛盾，同時又可以增加欠發達地區的財政收入，達到“帕累托改進”。

??06 增加對保障性租賃住房的金融支持，緩解新市民青年人等群體住房困難。

??當前大城市高房價對年輕人進城設置了較高的門檻，如果不加以調整，則可能出現階段性“逆城鎮化”的情形，對城市的就業、生產、消費等領域都會產生負面沖擊。要解決大城市住房、租房的問題，還是要先從土地市場（供給）進行優先考慮，增加大城市租賃住房的土地供給，同時住房金融支持是必不可少的。據統計，全國范圍內適齡的租房年輕人大約在1.5（億）-2億左右，假設每年能夠解決1000萬年輕人的租房問題，每人每年提供1萬元信貸支持，即每年需要新增1000億元租賃住房信貸支持，以保障年輕人在大城市的住房基本需求。這對抑制房價較快上漲、拉動城市居民消費等領域都將起到積極作用。

??07 提供合理穩定的金融支持。

??為保障市場供給能力，有效控制大城市房價上漲壓力，銀行信貸應避免大起大落，保持按揭貸款平穩運行。近五年來的按揭貸款增速波動較大，2021年上半年，居民中長期貸款新增4.25萬億元，同比增長7.3%，遠不及2016年下半年同比超過90%的水平。考慮到大城市住房需求依舊龐大，有些地區階段性管控壓力過大，導致信貸增速快速回落，金融資源與實際需求未能有效匹配，部分剛需群體和改善型群體被“誤傷”。開放貸增速則持續大幅放緩，2021年6月末，房地產開發貸款余額為12.3萬億，同比增長2.8%，為歷史最低水平。與此同時，非銀行的融資形勢也不容樂觀，近兩年房地產信托余額持續壓縮，年內房企債券融資余額也小幅下降。

??金融政策持續收緊導致房企融資難度不斷加大，房企拿地越發謹慎。與首次土拍相比，2021年第二次土拍重點城市土地市場熱度出現明顯降溫，土地拍賣溢價率受到嚴控，部分城市出現不少流拍。這種狀況將會影響下一階段的市場供給能力，形成新的房價上漲的壓力。建議提供合理穩定的金融支持，落實好“因城施策”的差別化住房信貸政策，保持開發貸和住房按揭貸款平穩運行。這將有利于支持剛性居住需求，抑制投機炒房行為；有利于房地產企業形成穩定的金融政策預期，合理安排經營活動和融資行為，增強自身抗風險能力；有利于防范化解房地產金融風險，促進房地產市場持續平穩健康發展。

??08 建立人口流動、土地供給、金融支持與房價變動掛鉤機制。

??越來越多的歷史經驗表明，僅僅針對需求側調控應對房價的波動是遠遠不夠的。預計“十四五”時期，大量的流動人口將轉為城鎮戶籍人口，為滿足這部分龐大的住宅需求，城市住宅用地指標需要相機而動，而非以固定的、較長年份周期作為政策調整的周期。相應地，住房金融政策不僅要在開發貸、按揭貸方面給予一定的支持，還應當增加對房地產開發企業在工程建設方面的信貸支持，增加對有困難的購房群體的財政、金融支持。從而使得住房市場供需達到或趨于基本平衡的狀態，起到抑制局部地區房價長期上漲較快的問題。