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??中房智庫特約研究員

??北師大房地產研究中心研究員馮宇晴

??中房智庫執行院長

??中央財經大學副教授柴鐸

??商品房預售制度自20世紀90年代被引入內地后，受到了房地產開發企業的廣泛接受與推崇。預售逐漸成為最主要的商品房交易方式，據統計，中國主要城市商品房預售占比約為80%-90%。預售制度憑借其特有的融資優勢，在一定時間內促進了商品房市場的蓬勃發展，但也催生了一系列棘手的問題。隨著中國房地產市場逐步走入存量房時代，商品房現房銷售（以下簡稱“現售”）試點項目逐個啟動，中國是否會取消預售制度成為社會焦點。本文將梳理預售制度的前世今生，總結其優缺點，進一步探討其動向與未來發展趨勢，提出制度優化建議。

??一、商品房預售制度的前世今生

??內地商品房預售制度源于香港的“賣樓花”。“賣樓花”由霍英東先生于20世紀50年代提出，這種行為源于市場，雖可促進商品房銷售，但在早期因缺乏規范管理，也引發了一系列過度投機問題。20世紀60年代金融危機過后，中國香港政府為保護購房者權益，規范相關管理，構建了相對完善的樓花預售制度。香港的探索為內地構建商品房預售制度提供了寶貴經驗。

??隨著房地產市場化進程的推進，中國內地商品房預售制度的發展歷程主要包括3個階段：

??1.雛形階段（1978-1993年）：改革開放初期，住房市場嚴重供不應求，城鎮人均住房建筑面積小于7平方米，建設城鎮住房的需求十分強烈。當時采用住房預訂購制度，地方政府建委組織代建住房，各購房單位依照批準的建設計劃、攜資金赴城市統建辦預訂購住房，統建辦利用預訂購資金和銀行貸款實施開發建設。這一制度是商品房預售制度的雛形。

??2.構建階段（1994-2000年）：隨著市場經濟的推進，中國城鎮化進程加快，住房市場供需矛盾進一步升級，成為主要社會矛盾。為滿足大量的住房需求，中國于1994年7月出臺《城市房地產管理法》，在總結中國香港經驗和借鑒一些國家及地區做法的基礎上，建立了商品房預售制度，并對預售條件和監管等進行了原則性規定，為商品房市場的健康發展提供了法律依據。同年11月，原建設部頒發了《城市商品房預售管理辦法》，明確了商品房預售行為的定義、預售所需材料、房地產開發企業需辦理預售登記及取得預售許可證等內容。

??3.完善階段（2001年至今）：2001年8月和2004年7月，原建設部先后修訂了《城市商品房預售管理辦法》，規定商品房預售是指房地產開發企業將正在建設中的房屋預先出售給購房人，由購房人預先支付定金或房價款的行為；同時，明確指出商品房預售必須取得“預售證”，嚴格規定了“預售證”辦理程序和所需材料。隨著預售制度的規范與完善，該制度逐漸成為中國商品房市場的核心管理制度之一。

??事實上，香港“賣樓花”和內地商品房預售具有本質差異。從目的看，“賣樓花”側重于通過信用預訂或分期付款來促進銷售；而商品房預售的核心目的為集資建房。從銷售流程看，“賣樓花”先簽訂臨時合同和支付定金（約占全款5%），一周內簽訂正式合同，90天內支付5%-10%的追加定金；而商品房預售需在簽訂合同后一周內付全首付和申請貸款支付余款，即要求在短期內支付全款。從資金監管看，“賣樓花”將購房款交給第三方監管賬戶，第三方監管方按工程進度向開發商支付購房款，在竣工驗收、確認沒有質量問題后支付尾款；商品房預售在形成之初沒有第三方監管，購房款直接交給房地產開發企業，后來雖設立了第三方監管賬戶，但僅限制了購房款使用用途，未將房屋質量作為購房款使用標準。從違約退房制度看，“賣樓花”過程中買方可以違約退房，僅損失定金；但商品房預售過程中買方不可違約退房。總體來看，香港的“賣樓花”與其他國家及地區的成熟商品房預售市場情況更為接近，而內地的商品房預售與此不同，具有自身獨特性。

??二、商品房預售制度的優缺點

??中國商品房預售制度的構建有效促進了房地產市場的健康穩定發展，其積極作用是不可否認的。與此同時，目前因缺乏充足經驗，該制度仍存在不足之處，有待進一步優化。商品房預售制度的優缺點如下：

??（一）優點

??1.拓寬房地產開發企業融資渠道。商品房預售制度允許房地產開發企業在商品房尚未建成時，與買方簽訂交易合同和提前收取銷售款。相比于現售，預售項目的開發動態回收周期可縮短約10個月。預售制度有利于拓寬房地產開發企業的融資渠道，不僅加速了資金周轉、提高了資金使用效率，而且壓低了資金使用成本，有效降低了房地產開發企業的資金壓力。

??2.疏導商品房市場需求。商品房預售價格約比現售價格低10%-20%，交房期為1-2年。相比于現售，商品房預售的價格優勢更強，有效刺激了商品房購買，將潛在需求轉換為有效需求，完成了商品房需求的合理疏導。

??3.為銀行提供穩定收益。銀行機構通過向購房者發放按揭貸款，為房地產開發企業提供間接融資，從而獲取長期穩定收益。住房商業貸款已成為銀行機構優先選擇的優質標的。

??（二）缺點

??1.易縱容非法集資和風險轉嫁行為。商品房預售使房地產開發企業僅投入有限資金即可進行開發建設成為可能，為非法集資和風險轉嫁行為提供了溫床。房地產開發企業在支付土地出讓金、獲得土地后，可將土地使用權在銀行抵押貸款融資，然后通過使中標建筑商墊資和預售，獲取大量建設資金，其中預售是最主要的融資渠道之一。一旦資金鏈斷裂，房地產開發建設工程將面臨爛尾風險。預售制度將這種風險轉嫁至購房者和銀行，有可能嚴重損壞購房者的合法權益與引發金融風險。

??2.缺少嚴格的監管制度。國外和中國香港的商品房預售，屬于銷售模式而非融資手段，但中國內地商品房預售的本質即為集資建房，大量預售資金的使用理應得到合理監管。實際情況為，購房者的銀行按揭貸款未經監管流程即可一次性無條件劃撥給房地產開發企業，雖有規定必須將其用于房屋建設，但在資金使用過程中缺少嚴格監管，因此，房地產開發企業實際有可能將資金非法挪用。同時，因監管缺位，房地產開發企業常利用自身信息的隱蔽性優勢侵害購房者合法權益，例如常產生預售營銷宣傳與實際交房情況不對等等問題。

??3.易產生房地產價格泡沫。商品房預售會刺激購房需求，其中不乏基于保值、投機等目的的需求，需求增加有可能拉動價格增長。同時，房地產開發企業常通過虛假緊缺、浮夸囤積等手段哄抬房價，導致房價過分偏離實際市場均衡價格，從而有可能引發房價暴跌風險，易產生房地產價格泡沫。

??4.催生房地產過度投資開發。商品房預售制度降低了房地產開發企業投資建設的經濟門檻，導致大量投資資金涌入房地產開發行業，容易催生房地產過度投資開發，從而引發行業發展不平衡和低效率競爭問題。

??5.房屋面積管理職能難以厘清，易產生行政風險。房屋建設工程從規劃到預售、辦證各環節辦事部門不一，測繪機構不同，標準不統一，存在多次測繪以及預售測繪與確權測繪結果不同的尷尬局面，易引發糾紛訴訟。

??三、商品房預售制度改革的動向、未來趨勢與建議

??針對商品房預售制度引發的一系列問題，中國進行了反思與改革。2005年8月發布的《2004年中國房地產金融報告》指出，可以考慮修改房地產行業的銷售制度，取消一定的現行預售制度，而現售制度較為合理。該建議引發了社會對于預售制度的存廢之爭，但原建設部聲明不會取消預售制度。2010年4月，住建部發布《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，首次明確提出推行商品房現售試點，鼓勵各地結合當地實際，制定商品房現售管理辦法，引導房地產開發企業現售商品房。

??總體來看，商品房銷售從預售轉為現售的優劣勢并存。優勢主要包括4方面：一是現售能有效避免預售的不確定性，有利于保障購房者的資金安全、維護購房者的合法權益，從而減少矛盾糾紛和維持社會穩定；二是能夠放緩房地產開發企業的資金周轉速度，提高其項目運營資金成本，倒逼其理性投資，遏制其非法集資和風險轉嫁行為，從而促進市場趨于穩定；三是有助于抑制投機性需求和打擊惡意提高房價行為，避免產生房地產價格泡沫；四是有利于將土地和資金等稀缺資源向優質房地產開發企業配置傾斜，進而優化行業競爭格局，推動樓市品質化健康發展。劣勢表現為4方面：一是變預售為現售會造成房地產開發企業資金鏈吃緊，開發周期延長，從而降低商品房供給，有可能導致房價過度攀升；二是由于房地產行業的有息負債占比長期維持于40%以上，負債主要來自于銀行等金融機構，所以企業資金鏈吃緊易引發償債危機，這種危機可能會傳導至金融體系內的其他利益相關者，導致金融風險；三是資金實力較弱的中小企業將會被淘汰出局或被合并，有可能降低市場競爭、加劇行業壟斷現象，從而擠壓消費者剩余和損害消費者福利；四是將減少房地產投資額和抑制房地產業發展，因房地產業是國民經濟重要產業，國民經濟發展也將受到嚴重影響。

??考慮到上述優劣勢，目前已有部分省份開始探索商品房銷售市場轉型，由預售主導逐步向現售轉變，主要目的是通過宏觀調控，解決商品房市場過熱、價格過高問題。江蘇省南京市于2016年推出現售政策，規定將土地拍賣價格與預售條件掛鉤，當網上競價達到最高限價的80%時，低層建筑申領預售許可需達到建筑主體封頂條件；當網上競價達到最高限價的90%時，地塊所建商品房必須現售。隨后，南京市成功交易現售地塊67塊，但隨著房地產市場的降溫，又于2018年7月全面取消現售限制。廣東省人民政府于2017年5月印發《實施珠三角規劃綱要2017年重點工作任務》的通知，對防范金融和房地產風險做出了明確指示，強調因城施策，密切監控房地產市場動態，嚴禁各類加杠桿金融產品用于購房首付款，同時提出鼓勵推行現房銷售制度；隨后，2018年10月，廣東省首個商品房現售試點項目龍華金茂府于深圳正式亮相，并于2019年11月取得銷售許可證。另外，福建省住建廳于2018年4月規定，福州和廈門兩個試點應在土地出讓中逐步提高商品房預售條件，直至實現現售。類似的，安徽省合肥市房地產管理局于2018年10月發布了《關于加強新建商品房現房銷售管理工作的通知》，鼓勵支持房地產開發企業實施新建商品房現售。2020年3月，海南省出臺新政，規定對于新出讓土地建設的商品住房，實行現售制度；現房銷售的房屋應通過竣工驗收且供水、供電、燃氣、通訊等配套基礎設施具備交付使用條件。由于海南省存量土地規模較大，在新出讓土地建設的商品住房實行現售后，短期內實際市場供應量不會顯著降低，所以將不會過度干擾市場供需穩定性和引發房價上漲。同時，海南省旅游資源豐富，加之被選作自由貿易港實驗區，具有明顯的經濟長期向好趨勢，可以在一定范圍內承擔房地產調控的經濟影響。因此，海南省憑借獨特優渥的改革條件，成為中國首個全面推行現售制度的省份，其積累的經驗將成為其他省份改革的重要參考。若海南省改革成功，現售制度有可能進一步向其他省份推廣。

??從短期看，除海南省等具有良好經濟環境和調控房地產市場的成功經驗的地區，目前不存在全面取消預售制度的基本條件。從金融風險角度看，取消預售制度將導致房地產開發企業損失20%-30%的資金來源，有可能引發資金鏈斷裂，產生嚴重的系統性金融風險。從市場供給角度看，城市去庫存效果顯著，截至2019年10月，中國商品房待售面積49323萬平方米，同比下降6.6%，比9月末減少23萬平方米；在此背景下，若取消預售制度，商品房供給時間將推遲至少1-2年，導致供需結構惡化，市場均衡破壞，同時也不利于踐行遏制房價上漲的政策思路。由此可知，短期內不會大范圍地全面取消預售制度，各地將因城施策，即根據自身政策環境、市場條件和其他試點經驗做出彈性選擇。

??從長期看，在國家鼓勵改革的背景下，隨著試點經驗的積累，各地將逐漸嘗試增加現售、減少預售，但是否會全面取消預售制度尚且難下定論。若今后決定在長期發展中全面取消預售制度，為維持社會穩定和確保市場健康發展，制度改革也將是循序漸進的過程：首先將在一段時間內保留部分預售項目，逐步提高預售條件，適當增加現售項目；然后逐步完成從預售到現售的轉型，在此過程中將預先公開轉型進度時間安排，使企業和公眾有明確預期、提前做好準備。

??根據上述分析，商品房預售制度仍會在一定時間內留存與發展。為解決現存問題，可從下述5方面對其進行優化：

??1.提高房地產開發企業的市場準入門檻，使其降低資金杠桿，充實開發經營的資本金，從而防范行業與金融風險。

??2.推行市場預警和信用管理機制，將不守信用、侵害購房人利益和施工承包人利益的房地產開發企業限定于現售范圍，使其信守商業信用、承擔商業責任。

??3.強化商品房預售監管，在開工前嚴格審查房地產開發企業的資金狀況與信用度，在開工后檢查施工過程是否符合合同規定、房地產開發企業是否篡改合同等，從而保障購房人的合法權益。

??4.加大對房地產開發企業違法行為的懲處力度，明確其行政和民事責任，強制其對受損者給予合理補償。

??5.完善預售資金管理，可通過專項管理、專項信托和專項賬號等方式集中管理，實現專款專用，遏制非法挪用預售資金等違法行為。