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??11月15日，北京市住建委發布市政府重點任務及民生實事進展情況，其中針對城市更新項目推進、金融支持措施等實施進展作出闡述。目前北京市已協調推進并聚焦城市更新示范項目59個，對9個項目開展案例指引編制工作，金融支持政策也在穩步推進中。

??北京作為首批城市更新試點城市中唯一的一線城市，在歷史背景、城市定位、政策體系等方面與其他城市存在明顯差異，城市更新路徑選擇也有其獨特性。在實踐中不僅形成了較為完善的體制機制，也通過引入多元市場主體，逐步探索出可推廣的城市更新模式。

??政策機制：“多規合一”下的政策體系

??在城市更新制度建設方面，北京相較于其他三個一線城市步子略顯滯后。深圳在2009年就出臺了《深圳市城市更新辦法》，上海和廣州也于2015年分別出臺了城市更新實施辦法，而北京在“十三五”期間尚未在政策上明確提出“城市更新”的概念。直至今年5月才正式出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），8月份又出臺了《北京市城市更新行動計劃（2021-2025）》（以下簡稱“行動計劃”）及多項配套政策，構成了北京“十四五”期間城市更新工作的綱領性文件。而此時深圳、廣州和上海已經出臺或正在形成各自的城市更新條例，將城市更新政策上升到地方法規層面。

??法規和制度的滯后與北京的城市定位、歷史發展等因素有關。作為國家首都、有著近千年歷史的文化名城，城市建筑不僅產權形式復雜，而且涉及大量歷史文物需要保護，城市更新實施難度巨大。因此北京的城市更新多以政府主導的棚戶區改造和微更新為主，參與主體也多為國企央企。

??與其他城市不同，北京將城市更新納入經濟社會發展規劃和“多規合一”的國土空間規劃統籌實施，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系。在行動計劃中明確了“規劃引領，試點先行”的基本原則，提出城市更新要貫徹落實北京城市總體規劃、控制性詳細規劃和分區規劃，做到嚴控總量、分區統籌、增減平衡。

??在組織架構方面，市委城市工作委員會所屬城市更新專項小組負責統籌推進城市更新工作，下設推動實施、規劃政策、資金支持三個工作專班，各司其職。

??5月出臺的指導意見對城市更新配套政策方向給予了明確。在規劃政策上，突出“正面清單”的作用，對符合正面清單規定用途的規劃，可以根據實際需要獲得更多的支持。

??在土地政策上提供較多的可用模式。更新項目用地可依法以劃撥、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式辦理用地手續。

??在資金政策上，所需經費涉及政府投資的主要由區級財政承擔，市級財政按照有關政策給予支持。鼓勵市場主體投入資金參與城市更新，鼓勵不動產產權人自籌資金用于更新改造，鼓勵金融機構創新金融產品支持城市更新。目前政府正在積極溝通協調金融機構，磋商構建政銀、銀企合作機制，暢通城市更新實施主體融資渠道。開展設立城市更新基金的研究工作。

??8月31日的行動計劃對各項政策框架進行了分類細化，圍繞城市更新各環節，確定了22項政策框架，其中包括綜合類政策6項、規劃類政策5項、建設管理類政策8項、資金類政策3項，對逐項政策明確了責任單位和時間表。按照進度安排，全部22項政策措施均需在2021年12月前完成。全方位的政策措施和技術規范將為北京“十四五”城市更新工作奠定堅實的制度基礎。

??實施模式：從“勁松模式”到“北京模式”

??行動計劃要求，北京的城市更新行動將聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，不搞大拆大建，除城鎮棚戶區改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產一級開發等項目。這與住建部同時出臺的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》相吻合。

??行動計劃進一步明確了北京城市更新的六大更新方式，實施項目包括首都功能核心區平房（院落）申請式退租和保護性修繕、恢復性修建，老舊小區改造，危舊樓房改建和簡易樓騰退改造，老舊樓宇與傳統商圈改造升級，低效產業園區“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造，城鎮棚戶區改造。實施路徑包括以街區為單元統籌城市更新，以軌道交通站城融合方式推進城市更新，以重點項目建設帶動城市更新，有序推進單項更新改造項目。

??按照行動計劃，到2025年，完成首都功能核心區平房（院落）10000戶申請式退租和6000戶修繕任務；力爭完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區改造任務，重點推進本市500萬平方米抗震節能綜合改造任務、3100萬平方米節能改造任務及群眾改造意愿強烈的改造項目，配合做好6000萬平方米中央單位在京老舊小區改造任務；實施100萬平方米危舊樓房改建和簡易樓騰退改造；重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統商圈改造升級；有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產業園區“騰籠換鳥”；基本完成134個在途城鎮棚戶區改造項目，完成3萬戶改造任務。

??不同于廣州、深圳等城市大規模市場化的舊改，北京的城市更新此前多以政府主導，項目以國企負責為主。近年來民營企業愿景集團的介入打破了這一格局，其所開創的“勁松模式”也成為北京大力推廣的城市更新經驗。按照北京市規自委官方微信公眾號的解讀，“勁松模式”意指勁松老舊小區改造的成功范式，其內涵為“黨建引領、多元共治，民意導向、有機更新”。具體包括系統性規劃、微利可持續、先嘗后買、“物業+為老”服務、沉浸式設計等六方面經驗。

??從2020年開始，北京市住建委負責人即明確表示，正研究制定老舊小區綜合整治的政策機制，推廣“勁松模式”，支持社會資本引入老舊小區綜合整治。此后北京市委市政府領導多次在視察和講話中表示，在全市范圍內推廣“勁松模式”。研究出臺引入社會資本指導意見，加大金融支持力度，給予政策傾斜。

??按照行動計劃，北京正在實施一批社會主體投資建設的教育、醫療、養老等公共服務設施，支持民營企業以入股、聯營等方式參與城市更新項目。同時積極推廣“勁松模式”和“首開經驗”，以街區為實施單元，創新存量空間資源提質增效政策機制，鼓勵引導各方力量參與城市更新，實現利益共享、多方共贏。

??何為“勁松模式”

??作為全國率先引入社會資本推進的老舊小區改造工程，“勁松模式”成為北京城市更新的樣板。

??勁松社區位于北京東二環外黃金區位，始建于上世紀70年代，轄區面積5.2平方公里，是北京典型的老舊小區，配套設施不健全、小區道路、綠化、排水等基礎設施老化等問題日益嚴重。2018年，屬于社會資本的愿景集團介入社區改造。前期投入3000多萬元資金，以“一街”“兩園”“兩核心”“多節點”為改造重點，圍繞公共空間、智能化、服務業態、社區文化四大類16小類30余項專項作業實施改造。后期通過物業、停車管理收費以及計劃落地的養老、托幼、健康等產業，形成市場效益激發點，逐步收回投資。

??北京市規自委對“勁松模式”進行了歸納總結：

??“勁松模式”意指勁松老舊小區改造的成功范式，其內涵為“黨建引領、多元共治，民意導向、有機更新”。其取得的突破有：在黨建引領下的老舊小區改造長效機制和共治平臺上探索突破，在民生導向下的老舊小區改造市場化模式上探索突破，在善治目標下的老舊小區改造“軟硬兼顧”“共同締造”上探索創新；在運營視角下的老舊小區專業化綜合服務上探索突破。

??“系統性規劃”。一方面通過對標對表上位規劃，以規劃先行、引領發展，明確街道更新目標方向；另一方面，統籌“街區、社區、鄰里”三重維度，發揮街道責任規劃師、入駐物業公司的規劃設計等專業力量，堅持“以人民為中心”，把握社區定位、空間格局、要素配置、治理需要等核心內容，形成規劃“總圖”，將規劃貫徹落實到基層治理和街道項目，確保“一張藍圖繪到底”。

??“微利可持續”。勁松社區在全國率先引入社會資本，共同推進老舊小區改造更新工作，授權企業對社區低效空間進行改造提升，并通過長期運營，通過經營低效空間、收取停車管理費、收取物業服務費以及未來可能落地的養老、托幼、健康等產業，實現一定期限內的投資回報平衡，實現“微利可持續”的市場化機制。

??“先嘗后買”。勁松北社區以“居民戶數過半、建筑面積過半”“雙過半”形式引入專業物業服務團隊，企業實施物業服務清單式管理，提供涵蓋環境保潔、綠化養護、停車管理、垃圾分類等服務，提供四個月的免費期，讓居民逐步接受物業服務付費理念。

??“物業+為老”。在基礎物業服務基礎上做好社區綜合服務，持續推進“物業+為老”項目服務機制建立及落地運行，將物業全天候響應、維修、保潔、商戶管理和社區居家養老服務有機結合起來，形成集約高效的社區為老服務機制。

??沉浸式設計。改造過程中，規劃設計師全程參與、駐場工作。施工過程中緊密配合施工團隊，根據現場情況隨時調整，確保項目快速實施。后期運營中，跟蹤收集居民使用信息，對不斷出現的需求進行持續更新。

??中國科學院院士、同濟大學教授鄭時齡：

??城市更新應該是有機的更新，是在城市上建設城市。城市更新是動態的更新，既涉及物質性的更新，也涉及非物質性的更新，包括城市結構和城市空間的更新、建筑的更新、城市環境和道路的更新，將消極的城市空間轉換為積極的城市空間，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一種“潤物細無聲”的微治理，針灸式的更新，或者是大刀闊斧式的更新。

??公共空間的塑造植入公共藝術也是城市更新的顯形，而更重要是創造內在的和諧。

??舊區改造、歷史街區的保護也是城市更新的重要組成部分，城市更新是實現城市發展目標的重要手段，需要有理想，懷有對未來的憧憬和激情，因此，城市更新也是理想、藝術和價值的體現。

??中國規劃設計研究院副總規劃師張廣漢：

??目前已有的經驗證明，房地產開發的方式并不合適歷史文化街區的保護，這種方式也不可能達到資金的就地平衡，必須有政府主導和居民的參與。現在有些地方提出了“人房分離”和“紳士化”的改造方式，這也不是歷史文化街區保護的方向。歷史文化街區中，傳統風貌建筑留得多一些，文化價值就高一些。歷史街區的發展，不要毀了真的歷史文化街區、真的歷史建筑和傳統風貌建筑。

??廈門大學建筑與土木工程學院/經濟學院雙聘教授趙燕菁：

??目前的舊改將會像當年的“土地金融”那樣，對城市政府的績效產生長遠影響。舊改帶來的巨大固投，可以作為對沖GDP增長下滑的重要工具，但這種做法賴以成立的前提是要找到財務平衡的有效方法，否則改造越多，債務的缺口就越大，也就越沒有力量發展實體經濟。所有依賴債務建立起來的繁榮都將是鏡花水月，只有那些選擇正確舊改模式的城市，才能利用經濟轉型彎道超車，成為未來城市競爭決賽階段的勝者。