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??4月9日晚間，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“意見”）。意見提出多個方面內(nèi)容：要推進土地要素市場化配置、鼓勵盤活存量建設(shè)用地；充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度；以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用；深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

??據(jù)4月9日國家發(fā)改委官網(wǎng)信息，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中亦提出，推動建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，鼓勵盤活低效存量建設(shè)用地，控制人均城市建設(shè)用地面積。

??隨著各地政府加快重大項目開工建設(shè)，加強用地保障成為其中重要一環(huán)，這更凸顯了盤活存量用地的緊迫性。

??“錢下來了就要快落地，地是很重要的要素，為滿足項目用地合理需求，將加大建設(shè)用地合理供給。如何加大供給？主要是兩個渠道，一是改革增量土地配置方式，二是加大存量土地盤活力度。”自然資源部新聞發(fā)言人劉國洪在3月21日的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示。

??現(xiàn)有建設(shè)用地根據(jù)權(quán)屬可以分為兩類，一是國有建設(shè)用地，主要是指城市用地；二是集體建設(shè)用地，如農(nóng)村設(shè)備用地和宅基地，盤活存量就是要盤活這兩方面批而未供、閑置以及城鎮(zhèn)低效用地，通過土地轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、嫁接、置換、改變土地用途、改變使用條件等方式，提高土地利用效率和使用效益。

??近兩年，自然資源部高度重視盤活存量，建立起安排增量必須要和盤活存量掛鉤的機制。2018年、2019年消化處置2015年、2016年以前的批而未供以及閑置土地共計890多萬畝，相當(dāng)于2019年全國安排的新增建設(shè)用地量大概500萬畝的1.8倍。目前，2017年以前批而未供土地大概有1450萬畝，存量盤活還有較大潛力。

??所謂批而未供土地，主要是指依法已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。一類是批而未征，即地塊已被批準(zhǔn)征收，但由于諸多原因?qū)е挛茨軐嵤┱鞯夭疬w，無法進入供地環(huán)節(jié)。另一類是征而未供，即土地已征收或進行了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但由于建設(shè)單位本身因市場環(huán)境影響、企業(yè)投資意向變化等因素，原定項目不能繼續(xù)推進；或當(dāng)?shù)卣畢^(qū)域發(fā)展方向、城市規(guī)劃等進行了調(diào)整，涉及地塊不能再供應(yīng)給原定建設(shè)單位。這兩類因素也會導(dǎo)致出現(xiàn)土地?zé)o法供應(yīng)的情況。

??過去數(shù)年間，國內(nèi)每年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地計劃大約在500萬——600萬畝，如果加上對過往存量土地利用，每年國內(nèi)城市實際供應(yīng)建設(shè)用地總量多在700萬——1000萬畝。而2019年全國安排的新增建設(shè)用地計劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。

??盤活存量用地，并不意味著這些土地就會變相轉(zhuǎn)化為開發(fā)性土地入市。

??從盤活農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅用地的情況看，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長朱道林認為，農(nóng)村地區(qū)乃至三四線城市，住宅用地總量基本上是過剩的，因此閑置宅基地的退出，相當(dāng)一部分是要讓其轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫氐模热鐝?fù)墾等，進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

??毋庸置疑，盤活存量用地難度很大，這也是盤活存量用地呼吁多年卻仍有大量歷史遺留用地難以化解的原因所在。有參與專家分析稱，由于歷史原因很多老企業(yè)都建在城區(qū)內(nèi)，現(xiàn)都已停產(chǎn)、半停產(chǎn)多年，企業(yè)負債太重，有的在多家銀行抵押，有的被多家法院查封，解決債務(wù)鏈難度很大;有的企業(yè)將現(xiàn)有的房屋不經(jīng)批準(zhǔn)出租，有的出租年限高達十幾年之久；有的企業(yè)不經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)就將地面房屋等資產(chǎn)出售給個人，造成了土地與地面資產(chǎn)分離，使收回成本增加，造成了國有資產(chǎn)流失。不論是拆遷平房區(qū)，還是收回、收購破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)土地，都有一個儲備資金問題，單純靠銀行貸款很難滿足國土儲備的需要。

??“在盤活過程中，需要考慮怎么對里面涉及的多方利益進行重新劃分。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院首席經(jīng)濟學(xué)家楊暢對中國房地產(chǎn)報記者表示，很多前期出讓的土地，比如工業(yè)用地出讓后存在使用低效或閑置情況，亟待被盤活。盤活存量，對于促進土地市場利用效率的提升能起到較大作用。

??“即使完全放開集體建設(shè)用地入市，有些地方也還是會有土地閑置。因此，放開集體土地入市，只是放開了政策空間，真正的市場需求才是解決閑置用地的根本動力。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長朱道林對中國房地產(chǎn)報記者表示，盤活閑置土地資源、促進要素市場化流動，應(yīng)主要考慮實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局要求等，從生產(chǎn)要素配置上滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，這才符合經(jīng)濟學(xué)規(guī)律。

??對話

??朱道林：農(nóng)村閑置用地進行

??市場化再配置是必然要求

??中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長朱道林教授

??“完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度，重點應(yīng)該是要考慮財產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅體系在市場經(jīng)濟條件下怎么建立和完善。大量持有土地或持有住房等著漲價，在市場經(jīng)濟條件下作為一種投資是不可避免的，但必須要按照國際慣例繳納財產(chǎn)稅或者不動產(chǎn)稅，通過稅收調(diào)節(jié)手段解決收益再分配過程中的公平問題。這應(yīng)該是當(dāng)前改革的重點和難點。”4月10日，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長朱道林教授在接受中國房地產(chǎn)報記者專訪時表示。

??中國房地產(chǎn)報：近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出鼓勵盤活存量建設(shè)用地。在盤活存量用地方面目前是怎樣的情況？難點在哪里？

??朱道林 ：采用市場機制配置生產(chǎn)要素資源是市場經(jīng)濟條件下一個基本方式。中央提出，鼓勵采取市場化方式盤活存量用地、防止閑置及浪費，是科學(xué)合理利用土地資源的基本要求。其實國家政策層面一直都在鼓勵采取市場化方式配置資源，但是土地、人才、資本等作為生產(chǎn)要素前提必須是為生產(chǎn)服務(wù)而不是為市場服務(wù)，市場只能是手段。所謂為生產(chǎn)服務(wù)，就是說生產(chǎn)領(lǐng)域（就是實體經(jīng)濟）得有需求才行。因此，鼓勵要素市場化方式配置的目標(biāo)是促進實體經(jīng)濟得到健康發(fā)展。

??在推動生產(chǎn)要素市場化過程中，不能本末倒置，一定要考慮實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。作為生產(chǎn)要素，首先要支撐生產(chǎn)發(fā)展，如果經(jīng)濟需求、產(chǎn)業(yè)需求不足，僅靠市場化推動是不行的。改革過程中，方向肯定是走市場化路線，但實際推行中要考慮真正實體經(jīng)濟、各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素的需求結(jié)構(gòu)與規(guī)模。供給側(cè)改革只能是服從需求側(cè)的基本要求，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終應(yīng)該是第一位的。

??盤活閑置土地也一樣，多年來正反兩方面經(jīng)驗都證明，不考慮需求僅靠強制性盤活往往是行不通的。有的地方產(chǎn)業(yè)需求強，可能就沒有閑置土地；有的地方有閑置土地，可能主要是由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。產(chǎn)業(yè)布局往往受到諸如區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素影響，如何促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往是首先要解決的難題。因此，盤活閑置土地資源、促進要素市場化流動，應(yīng)主要考慮實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局要求等，從生產(chǎn)要素配置上滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，這才符合經(jīng)濟學(xué)規(guī)律。

??中國房地產(chǎn)報：您覺得存量用地閑置主要發(fā)生在哪些地區(qū)？比如在一二線城市，建設(shè)用地一直比較緊張，土地需求量與供給不足的情況較為嚴重。

??朱道林 ：一線城市土地資源肯定是緊張的，存量用地閑置的主要是兩類地區(qū)，一類是中西部地區(qū)的部分三四線城市，另一類是廣大的農(nóng)村地區(qū)。國家政策層面一直鼓勵產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。但從企業(yè)角度講，往往是哪里賺錢才會去哪里發(fā)展產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)布局要受上下游產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟格局、區(qū)域格局、資源稟賦差異等各方面影響，土地、資本、勞動力各要素布局間也是相互聯(lián)系的。

??大家都關(guān)心集體土地閑置，其實即使完全放開集體建設(shè)用地入市，有些地方也還是會有閑置的。因此，放開集體土地入市只是放開了政策空間，真正市場需求才是解決閑置用地的根本動力。比如中西部地區(qū)以及偏遠的農(nóng)村地區(qū)，不光農(nóng)用地資源豐富，建設(shè)用地資源往往也豐富，這些地區(qū)的土地怎么盤活？不一定都作建設(shè)使用，盤活方式首先要考慮國土空間規(guī)劃的要求，這是土地利用的基本前提；其次要考慮區(qū)域經(jīng)濟格局、產(chǎn)業(yè)布局、交通條件等，從需求角度來考慮閑置用地的再利用。在符合規(guī)劃前提下，把用地需求交給市場主體。必須要服從土地利用過程中存在的客觀經(jīng)濟規(guī)律，這樣才能既盤活存量用地資源，又能保證經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中的要求。

??中國房地產(chǎn)報：從住宅市場來說，很多人關(guān)心盤活存量用地，是不是會增加開發(fā)用地的入市，對房地產(chǎn)市場會帶來什么影響？

??朱道林 ：房子是用來住的不是用來炒的，這個基本定位我相信是不會變的。在這個基本前提下，當(dāng)前整個住宅需求我認為只是結(jié)構(gòu)性差異，比如在一線大城市，可能存在一定結(jié)構(gòu)性供求矛盾，但從盤活農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅用地的情況看，我認為農(nóng)村地區(qū)乃至三四線城市，住宅用地總量基本上是過剩的，因此閑置宅基地的退出相當(dāng)一部分是要讓其轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫氐模热鐝?fù)墾等，進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

??我始終認為，房地產(chǎn)主要是為住宅需求解決住房供給的，農(nóng)村人口是在逐步減少的，相應(yīng)的農(nóng)村宅基地、住宅用地必然會隨之減少。現(xiàn)在中國14億人口要想城市有住房，農(nóng)村再去大面積蓋房這是不現(xiàn)實的，現(xiàn)在中國的土地資源滿足不了。農(nóng)村閑置用地進行市場化再配置是必然要求，但是市場化過程中怎樣更大限度地促進土地資源用于生產(chǎn)領(lǐng)域，這是首先要保障的。不管是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)復(fù)墾成耕地，或者盤活宅基地發(fā)展民宿、農(nóng)村旅游，同樣要考慮產(chǎn)業(yè)需要和產(chǎn)業(yè)格局要求，比如部分地區(qū)對市場需求和市場容量缺乏判斷，盲目發(fā)展民宿民俗，但是不掙錢也存活不下去，典型的如前不久倒閉拆除的白鹿原民俗村。

??這次中央文件強調(diào)完善要素市場化，第一條基本原則是“市場決定，有序流動”，這一點很重要。真正的市場化一定要遵循市場本身對供求關(guān)系的判斷。從政府角度說放開就行，至于市場是否接受要靠市場主體在運行過程中來判斷和分析干什么掙錢，但要在政策允許的前提下，在符合規(guī)劃管制的基本要求下。比如要把農(nóng)村宅基地開發(fā)成房地產(chǎn)，是否符合規(guī)劃，是否符合當(dāng)?shù)赜玫亟Y(jié)構(gòu)，政府必須要監(jiān)管。

??中國房地產(chǎn)報：這次中央文件還提到，研究完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度。這其中主要涉及哪些稅費制度？

??朱道林 ：改革開放以來，我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制基本轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，但是稅費體制則尚存在沿襲計劃經(jīng)濟體制的影子，比如缺乏完善的財產(chǎn)稅體系。所謂完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度，重點應(yīng)該是考慮財產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅體系在市場經(jīng)濟條件下怎么建立和完善。

??土地利用過程中，目前的稅費主要是環(huán)節(jié)稅，真正缺乏的是保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅或者不動產(chǎn)稅。市場經(jīng)濟條件下允許土地使用權(quán)作為財產(chǎn)，但是缺少財產(chǎn)稅這個調(diào)控手段。大量持有土地或者持有住房等著漲價，在市場經(jīng)濟條件下作為一種投資是不可避免的，但是必須要按照國際慣例繳納財產(chǎn)稅或者不動產(chǎn)稅，這方面需要加大力度地去改革完善，通過稅收調(diào)節(jié)手段解決收益再分配過程中的公平問題。這應(yīng)該是當(dāng)前改革的重點和難點。