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??閱讀提示

??為加強規(guī)劃許可和用地審批融合管理，推進用途管制制度改革，自然資源部近日印發(fā)《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，以精簡審批環(huán)節(jié)、加強規(guī)范管理、提升服務(wù)水平為重點，推動“多審合一、多證合一”，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。自然資源部國土空間用途管制司、國土空間規(guī)劃局、自然資源確權(quán)登記局、自然資源所有者權(quán)益司、國土測繪司相關(guān)負責(zé)人，針對新政的出臺背景、主要內(nèi)容、重要作用及其落地實施的保障政策等進行解讀。

??推動規(guī)劃用地審批事項深度融合

??2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多審合一、多證合一”。為貫徹落實中央重大戰(zhàn)略部署，同年9月自然資源部出臺《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號，以下簡稱“2號文”），按照“一類事項一個部門統(tǒng)籌，一個階段同類事項合并”的原則，對城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批等用途管制事項進行改革，合并審批、優(yōu)化流程、簡化材料。各地反映，2號文推動了原有審批事項的“物理整合”，但目前規(guī)劃許可、用地審批還存在事項交叉重復(fù)、銜接不夠、效率不高和重土地輕空間、重審批輕監(jiān)管等問題。當(dāng)前，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）已印發(fā)實施，省級及以下國土空間規(guī)劃編制、審批加速推進，“多規(guī)合一”基礎(chǔ)不斷鞏固，后端規(guī)劃實施的相關(guān)審批事項進一步優(yōu)化簡化具備了更好的條件。因此，需要在前期改革實踐的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化規(guī)劃用地改革，推動相關(guān)事項深度融合，進一步提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

??《通知》的起草出于多方考量：一是夯實規(guī)劃基礎(chǔ)，加快推進國土空間規(guī)劃編制、審批，為規(guī)劃許可、用地審批提供法定依據(jù)。二是精簡審批環(huán)節(jié)，區(qū)分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動規(guī)劃用地審批許可提質(zhì)增效。三是加強規(guī)范管理，針對地方和行政相對人反映問題集中的審查事項，明確規(guī)范實施的具體要求。四是提升服務(wù)水平，推動用途管制全周期數(shù)字化管理，有序推進規(guī)劃許可電子證照應(yīng)用，加強政府信息共享。

??總體來看，《通知》在原有政策基礎(chǔ)上，圍繞精簡、規(guī)范、服務(wù)提出了深化改革的要求，相關(guān)政策舉措將進一步便民助企，有效降低行政相對人的辦事成本，促進投資項目盡快落地建設(shè)。

??夯實國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)

??目前，地方各級國土空間總體規(guī)劃的編制工作基本完成，已啟動審查報批工作。《通知》進一步強調(diào)地方要加快推進各級國土空間總體規(guī)劃編制審批，對于盡快完善以規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度具有推動作用。

??鑒于國土空間規(guī)劃改革前，下級規(guī)劃突破上級規(guī)劃、詳細規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃突破總體規(guī)劃的問題時有發(fā)生，“三區(qū)三線”劃定試點過程中，各項專項規(guī)劃空間需求過大、部分空間的規(guī)劃用途存在交叉重疊等問題較為突出的客觀現(xiàn)實，《通知》進一步落實《若干意見》《綱要》要求，規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項規(guī)劃的空間需求。同時，考慮到各地資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和功能定位的差異性，也要求上級規(guī)劃應(yīng)給下級規(guī)劃留有合理空間，除上級規(guī)劃明確的強制性內(nèi)容外，地方可結(jié)合實際因地制宜確定差異化規(guī)則，分類精準(zhǔn)施策。這既是維護國土空間規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性的必然要求，也是確保地方經(jīng)濟社會發(fā)展中各類空間開發(fā)保護行為依法依規(guī)開展的現(xiàn)實需要。《通知》再次強調(diào)了相關(guān)要求，為更好實施“多審合一、多證合一”改革打下了空間基礎(chǔ)。

??3月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡稱“43號文”），強調(diào)詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可，以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護修復(fù)活動的法定依據(jù)。《通知》提出及時開展詳細規(guī)劃編制或修編與43號文進行了銜接，進一步強調(diào)了詳細規(guī)劃的法定作用。

??精簡規(guī)劃用地審批環(huán)節(jié)

??《通知》提出，整合現(xiàn)行的規(guī)劃選址論證、耕地踏勘論證、永久基本農(nóng)田占用補劃論證、生態(tài)保護紅線不可避讓論證、節(jié)地評價等事項為規(guī)劃選址綜合論證，是與《關(guān)于加強用地審批前期工作積極推進基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的通知》的充分銜接。可行性研究階段，統(tǒng)籌規(guī)劃選址、耕地和永久基本農(nóng)田保護、節(jié)約集約用地等要求，在滿足功能需求、技術(shù)安全和合理投資的前提下，多項論證合并辦理，編制節(jié)約集約用地論證分析專章，有助于促進建設(shè)項目不占或少占耕地，合理避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，提升項目節(jié)約集約用地水平，提高審批質(zhì)量和效率。項目建設(shè)單位在申請建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書時，只需提交節(jié)約集約用地論證分析專章，不再單獨編制相關(guān)技術(shù)報告。

??《通知》鼓勵同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，因市政基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項目具有通用性、配套性、標(biāo)準(zhǔn)化等特點，《通知》鼓勵這兩類項目將建設(shè)工程設(shè)計方案編制、審查前移，實施“帶方案供應(yīng)”，將土地供應(yīng)與規(guī)劃許可兩階段變串聯(lián)為并聯(lián)，在完成供地的同時建設(shè)單位即可取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，降低企業(yè)時間成本，促進項目盡快落地實施。其中，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地大多符合以劃撥方式配置的要求，其建設(shè)單位在申請用地時可一并提出建設(shè)工程設(shè)計方案，方案經(jīng)審查同意后納入供地方案；市、縣人民政府出讓標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項目用地時，可由政府產(chǎn)業(yè)主管部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等組織編制標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)工程設(shè)計方案，經(jīng)自然資源主管部門審核后納入供地方案，在出讓公告和出讓文件中應(yīng)予以公開，建設(shè)工程設(shè)計方案和相關(guān)出讓條件不得違反市場公平競爭原則。

??《通知》同時鼓勵地方探索同步發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書，依法依規(guī)實行“交地即交證”，即不動產(chǎn)登記機構(gòu)提前介入、主動服務(wù)，采取優(yōu)化流程、信息共享、并聯(lián)辦理等舉措，對已完成地籍調(diào)查、繳清土地出讓價款等具備不動產(chǎn)登記法定條件的新供應(yīng)土地，在交付土地的同時，辦理不動產(chǎn)登記并發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書，助力用地單位盡早融資貸款和開工建設(shè)。

??在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《通知》還鼓勵各地探索建立建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免清單并提出底線要求。其中，在豁免條件上，要求不影響周邊利害關(guān)系人合法權(quán)益、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)、不破壞景觀環(huán)境、保證公共安全和公共利益；在項目類型上，限定為老舊小區(qū)微改造、城市公共空間服務(wù)功能提升等微更新項目；在保障措施上，提出要完善監(jiān)管機制、“放”“管”并舉。此外，《通知》落實《國務(wù)院關(guān)于加快推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》要求，提出各地可區(qū)分項目類型、風(fēng)險程度，探索建設(shè)工程規(guī)劃許可告知承諾制，進一步利企便民。

??加強規(guī)劃用地規(guī)范管理

??一是依據(jù)規(guī)劃審批城鎮(zhèn)用地。為落實“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”，《通知》規(guī)定報批城鎮(zhèn)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)等要求，并按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》明確土地規(guī)劃用途和建設(shè)項目用地類型，旨在引導(dǎo)地方充分考慮實際用地需求報批城鎮(zhèn)用地，既節(jié)約集約用地，也避免建設(shè)項目因規(guī)劃依據(jù)不充分、規(guī)劃許可手續(xù)不完整而難以開工建設(shè)。

??二是分類規(guī)范建設(shè)工程設(shè)計方案審查。建設(shè)工程設(shè)計方案是建設(shè)工程規(guī)劃許可證的核心審查要素，但各地對建設(shè)工程設(shè)計方案的表達內(nèi)容、審查要求不盡相同，這既對建設(shè)工程規(guī)劃許可的權(quán)責(zé)界限造成影響，也不利于營造公平高效的審批環(huán)境。去年1月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》，提出持續(xù)推進行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化。為進一步規(guī)范建設(shè)工程規(guī)劃許可，《通知》再次重申“詳細規(guī)劃—規(guī)劃條件—建設(shè)工程規(guī)劃許可”的規(guī)劃傳導(dǎo)和實施管理要求，強調(diào)將涉及安全、主要控制線、景觀風(fēng)貌等管理要求作為建設(shè)工程設(shè)計方案的審查重點，并區(qū)分建筑工程、交通工程、管線工程三種項目類型明確審查內(nèi)容。

??三是優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。針對鄉(xiāng)村規(guī)劃管理這一薄弱環(huán)節(jié)，《通知》從許可依據(jù)、審查內(nèi)容等方面提出具體要求。《通知》強調(diào)村莊規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)，一般性村莊可在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中形成“通則式”村莊空間用途管制規(guī)則，重點落實耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、村莊建設(shè)邊界、安全風(fēng)險底線、歷史風(fēng)貌保護控制線等，加強鄉(xiāng)村建設(shè)、風(fēng)貌管控和環(huán)境整治等方面引導(dǎo)，隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃依法報批后，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的依據(jù)?！锻ㄖ愤€規(guī)定了農(nóng)村村民住宅類項目的審查內(nèi)容，充分考慮鄉(xiāng)村建設(shè)項目實際，對農(nóng)村村民住宅、污水處理設(shè)施、垃圾儲運、公廁等簡易項目，鼓勵地方提供通用設(shè)計方案，簡化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的審批流程，提高審批效率，助力鄉(xiāng)村振興。

??推動用途管制全周期數(shù)字化管理

??《通知》推動以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變，要求各地加快實景三維中國建設(shè)，豐富時空信息數(shù)據(jù)供給，為用途管制全周期數(shù)字化管理提供統(tǒng)一的時空數(shù)據(jù)基礎(chǔ)底板，推動國土空間現(xiàn)狀信息、規(guī)劃信息、管理信息有機融合，促進用途管制供給與需求在時空上快捷、精準(zhǔn)、智能匹配，為實現(xiàn)用途管制數(shù)字化管理提供高效支撐。

??同時，《通知》明確地方要依托現(xiàn)有信息平臺和監(jiān)管系統(tǒng)，實施國土空間用途管制業(yè)務(wù)全周期數(shù)字化監(jiān)管，以高效、公平、透明的監(jiān)管倒逼規(guī)范審批、提升效率。《通知》還規(guī)定，有序推進規(guī)劃許可電子證照應(yīng)用，強化規(guī)劃用地審批信息共享，避免重復(fù)提交材料，積極通過互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等為行政相對人提供在線辦理等服務(wù)，降低企業(yè)和群眾的經(jīng)濟成本和時間成本，提升服務(wù)質(zhì)量。