??2021年6月4日，財政部發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號）。其中規定，國有土地使用權出讓收入將不再由自然資源部門征收，而將征收權劃歸稅務部門。此政策從7月1日起在7個省市試點開展，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。計劃2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

??核心結論

??■  政策背景：非稅收入管理規范化勢在必行

??■  改革目的：土地收入劃歸稅務部門征收利于達到管理目標

??■  對房地產市場影響：規范化程度更高的規模房企機會增加

??政策背景

??非稅收入管理規范化勢在必行

??2016年3月9日，財政部印發《政府非稅收入管理辦法》的通知，通知在第一條就強調“為了加強政府非稅收入（以下簡稱非稅收入）管理，規范政府收支行為，健全公共財政職能，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據國家有關規定，制定本辦法。”非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，其收支行為的規范化、合理化有著重大意義。從財政部發布2020年財政收支情況報告數據顯示，非稅收入占總體財政收入的45%，其中國有土地出讓收入占非稅收入的66%，占總體財政收入的30%。此部分收入“應當納入財政預算管理”，“財政部負責制定全國非稅收入管理制度和政策”，此為此次政策發布的重要前提。也就是說，占財政收入30%的國有土地出讓收入的管理權應當在國務院和財政部，建立健全其監督管理制度、加大預算公開力度并接受公眾監督應該是此部分資金的正確管理思路。從目前的實際情況來看，此部分資金的管理顯然并未達到中央的管理目標。

??改革目的

??土地收入劃歸稅務部門征收利于達到管理目標

??非稅收入劃歸稅務部門征收合情合理。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國稅地稅征管體制改革方案》中的部署，從2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。非稅收入劃歸稅務部門有其必然原因。

??首先，稅務部門實際上就是財政收入的征收部門，原本其主要征收對象為所有稅費部分，近年逐漸將更多的非稅收入納入稅務部門的征收范圍，一方面便于財政資金的統籌管理，另一方面非稅收入應當避免征收部門自收自支，尤其類似土地出讓收入這種大規模資金的收入，更應該多部門共同管理、建立完善的多方監督機制。原有土地收入征收權在自然資源局，土地資源的規劃管理、價值評估等職能亦在此部門，制定規則的部門即為收費的部門，權力過于集中，難免存在利益相關性。另一方面，稅務部門承擔收入征收工作具有先天的優勢。經歷多年的發展，稅務部門培養了專業的征收團隊、擁有先進的征收手段，同時常年與繳費單位打交道，對其了解程度較深，能夠有效提高非稅收入的征收效率，對于違規行為亦可通過信用管理等行之有效的手段予以管理，管理效能提高。相較將各類非稅收入的征繳放在多個不同部門，顯然由稅務部門統一征繳更為高效。

??由此，土地出讓收入劃歸稅務部門征繳必然帶來以下三方面好處。第一，如前文所述，土地收入的征繳工作將嚴格按照繳費要求執行，減少不規范操作，提升征繳效率，保障財政收入安全。第二，土地出讓的情況將隨著收入收繳工作的集中匯總到稅務部門，一方面使得土地財政賬目更加清晰，有據可循，另一方面也便于中央掌握國有土地資產的分配情況，便于監督和統籌管理。第三，規范管理之后，土地財政的支出將更有效使用在國家重點項目上，例如2020年9月以來提出的“優先支持鄉村振興”等。

??市場影響

??推動地方政府多元建設，規模房企機會增加

??從地方政府角度看，此次政策并未改變土地財政的收繳和使用規則，但由于收繳機構的變更所帶來的財政收入管理規范化，將降低土地財政的支出和使用的“靈活性”，稅務部門和財政部門的“嚴進嚴出”，將最大化避免不合理的財政支出。由此，土地財政雖并未改變使用方式，但地方政府對土地財政的依賴程度或將下降，進而推動地方政府積極尋求產業發展的道路，多元化解決政府收入與發展問題。

??從土地市場及房地產市場發展的角度看，土地使用權屬于國有資源，總體由國家統一管理和分配，根據房地產市場發展需要，近年穩定土地市場供應量和土地市場價格是中央統一要求，換言之，土地市場供應情況很難受其他政策影響。另外，即使此次改革一定程度影響了土地財政使用的靈活性，但土地財政收入的穩定增加仍然利好于地方政府的發展，因此地方政府發展土地市場的積極性并未受到打擊。

??從房企角度看，我們認為影響將在兩個方面。首先，土地出讓收入征繳工作的專業化管理將對房地產企業的規范化操作提出更高的要求，同時征繳過程亦是對企業信用的管理過程，違規操作將降低企業信用等級，進一步和稅收掛鉤，低信用企業將寸步難行，此為對行業違規行為的肅清。另外，小型房企面臨更大的規范化挑戰，部分城市土地市場的“圍墻”將逐步被打破，規范化發展的規模房企或將迎來新的發展機遇，尤其結合今年兩集中的供地政策，在更為公開透明的土地市場環境下，雄厚的資金實力、較強的成本管理能力，以及規范的市場操作將使其更有機會在公開市場中獲得取地機會，開拓新的市場。