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??不可預(yù)知的新冠肺炎疫情還在全球蔓延，市場預(yù)計(jì)全球經(jīng)濟(jì)將面臨嚴(yán)重衰退。在外部和內(nèi)部雙重?cái)D壓下，如何有效地釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，保證深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利推進(jìn)，是各級政府一直在致力的一項(xiàng)重要工作。

??4月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱“意見”）。在業(yè)內(nèi)專家看來，推動(dòng)土地、人才、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)等方面都具有重要作用。

??在與房地產(chǎn)行業(yè)緊密相關(guān)的土地要素市場化配置方面，意見提出了四點(diǎn)要求，分別為建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地、完善土地管理體制。

??尤為需要注意的是，在意見的具體表述上，制定不動(dòng)產(chǎn)登記法、產(chǎn)業(yè)用地市場化配置均為首次在中央文件中出現(xiàn)，其重要性不言而喻。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的浪潮中，這份意見釋放出了什么樣的信號，未來的土地市場會(huì)發(fā)生什么樣的轉(zhuǎn)變，又會(huì)為房地產(chǎn)行業(yè)帶來了怎樣的新機(jī)遇？

??為此，4月9日——11日，中國房地產(chǎn)報(bào)記者分別約訪了國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國土規(guī)劃研究室主任黃征學(xué)、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授張正峰、北京師范大學(xué)法學(xué)院教授宋剛，以及北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)，盛廷律師事務(wù)所合伙人、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠，他們都是中國土地制度改革長期的觀察者、研究者和實(shí)操者，有的人還曾參與過土地政策的制定工作。

??在這場深刻而富有遠(yuǎn)見的激烈交鋒中，他們將用獨(dú)特的視角來講述這場變革背后的故事，以及對未來的思考。

??危機(jī)與變革

??中國房地產(chǎn)報(bào)：此次意見的出臺(tái)釋放了什么樣的信號？意見中關(guān)于推進(jìn)土地要素市場化配置制度的核心問題是什么？

??黃征學(xué)：要素市場化改革是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，也是進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力的重要舉措。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，推動(dòng)土地、人才、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)等方面都具有重要作用。就土地而言，土地對重要戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展、重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有著保障功能。

??在具體表述上，產(chǎn)業(yè)用地市場化配置是首次在中央文件中被提及，這表明土地市場化配置范圍從傳統(tǒng)的工業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)、混合產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)變，供地方式也從出讓轉(zhuǎn)向長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資（入股）等多種方式。同時(shí)，為保障重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地，意見提出建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級政府負(fù)責(zé)，要探索建立全國性建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制，突出用市場手段解決土地年度供應(yīng)計(jì)劃不足。

??國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國土規(guī)劃研究室主任黃征學(xué)

??張正峰：在我國以前的試點(diǎn)或地方實(shí)踐中就曾提到過建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、鼓勵(lì)盤活存量用地等。比如，過去廣東省在土地制度改革中就曾較早地提出要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。也就是說，雖然在土地要素市場化配置方面很多的提法和思路并非首次公開出現(xiàn)，但加強(qiáng)土地要素市場化配置，是能夠進(jìn)一步發(fā)揮和顯現(xiàn)出土地資產(chǎn)價(jià)值。因?yàn)橥恋乇旧硎嵌缘模粋€(gè)是自然屬性，另一個(gè)是資產(chǎn)屬性。目前我國土地要素市場化程度并不高，特別是農(nóng)村土地市場化很低。

??宋剛：意見最鮮明的特色就是明確了土地要素市場化配置這個(gè)概念，不僅強(qiáng)調(diào)土地是重要的市場經(jīng)濟(jì)要素和重要經(jīng)濟(jì)資源 ，還強(qiáng)調(diào)要通過市場化方式配置土地要素。這意味著必須消除阻礙要素交易的各種不利因素，促進(jìn)土地要素交易市場的形成。例如，當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元體系，并未形成統(tǒng)一建設(shè)用地市場，一方面， 國有土地?zé)o償劃撥使用范圍過寬，該部分土地要素未能納入市場化配置；另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市尚缺乏具體配套制度，阻礙農(nóng)村建設(shè)用地市場化。只有在這兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，方可形成統(tǒng)一土地要素市場，提高土地要素利用效率。

??可以認(rèn)為，意見釋放了國家對土地資源市場化配置改革的決心，為激活土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值明指明了方向。

??畢文強(qiáng)：意見是加快全國范圍經(jīng)濟(jì)良性內(nèi)循環(huán)的重要舉措，對目前國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)生產(chǎn)要素如何發(fā)展配置提出了明確的要求。同時(shí)，意見也是對十九大報(bào)告提出“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)”的落實(shí)。

??與以往相比，意見在一貫宏觀、全面的基礎(chǔ)上，對于如何市場化配置提出了明確而具體的做法。本次意見更具實(shí)操性，為各地方政府如何構(gòu)建建設(shè)用地市場指明了方向，標(biāo)志著我國土地要素市場改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。比如，針對建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，明確指出需要在立法層面、制度層面作出改革，提出修改土地管理法的實(shí)施條例，制定經(jīng)營性建設(shè)用地入市意見，建立入市后的增值收益分配制度，建立公共利益征收相關(guān)制度。

??潘金忠：對比此前中央層面下發(fā)的土地政策文件可以發(fā)現(xiàn)，意見一方面要解決日益增長的建設(shè)用地需求，尤其是市場配置土地資源需求與節(jié)約集約土地、切實(shí)保護(hù)耕地面積等供給方面的矛盾。另一方面要解決建設(shè)用地市場供給不足與現(xiàn)有存量建設(shè)用地閑置、低效之間的結(jié)構(gòu)矛盾。如完善以公共利益需要為目的的集體土地征收制度，從國土空間規(guī)劃、征收用途細(xì)分方面減少對耕地的侵占；利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量，擴(kuò)大建設(shè)用地市場供給，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對耕地的進(jìn)一步侵占；鼓勵(lì)或通過立法規(guī)定部分投融項(xiàng)目退出劃撥用地目錄，以市場配置方式增加用地成本、資產(chǎn)總量和融資能力，促節(jié)約進(jìn)集約利用土地等。

??利益分配是關(guān)鍵

??改革仍有難點(diǎn)

??中國房地產(chǎn)報(bào)：在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革的過程中，我們面臨的最大阻力是什么？在利益分配機(jī)制方面有著怎樣的探索？

??黃征學(xué)：不論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還是土地征收制度改革，利益的分配都是非常重要的。2014年開展農(nóng)村“三塊地”改革（指農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）試點(diǎn)的33個(gè)地區(qū)中，對利益分配機(jī)制都有過探索，但沒有形成共識(shí)。總體而言，政府讓利大的地方，土地制度改革推進(jìn)順利。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在入市主體、入市途徑、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履職能力等難點(diǎn)問題，在全國難用一種模式推廣應(yīng)用。土地征收制度改革中公共利益的界定也是難點(diǎn)，因此，意見首次明確要求“建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定”。

??中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授張正峰

??張正峰：目前來說農(nóng)村土地征收制度改革在去年的土地管理法修訂過程中的改動(dòng)是比較大的，最重要的就是明確了公共利益的一些征收名錄，這是非常大的進(jìn)步。過去，無論土地是否涉及公共利益基本都是靠征收來獲取的。

??在農(nóng)村土地征收制度改革過程中有兩點(diǎn)需要重視。一是要保證農(nóng)民的知情權(quán)，二是要做好對農(nóng)民補(bǔ)償多元化配置方案，這兩點(diǎn)是保障農(nóng)民能夠可持續(xù)生計(jì)關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配也是很關(guān)鍵的一點(diǎn)，這也是過去地方試點(diǎn)不斷探索的。我認(rèn)為，就增值收益分配來說，作為所有者的農(nóng)村集體應(yīng)該占到大部分，剩余的分配給農(nóng)戶，政府在這個(gè)過程中扮演著收費(fèi)并服務(wù)角色，需要制定好分配比例。

??北京師范大學(xué)法學(xué)院教授宋剛

??宋剛：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必然要求相應(yīng)地調(diào)整農(nóng)村土地征收制度，否則很難做到集體經(jīng)營性建設(shè)用地真正入市。今后難點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)農(nóng)村土地征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的關(guān)系。可以預(yù)測，對集體土地的征收將逐漸壓縮甚至在經(jīng)營性建設(shè)用地領(lǐng)域取消征收。

??后續(xù)增值分配制度是集體建設(shè)用地入市的核心問題，合理的后續(xù)增值分配制度，一方面可以為征收提供解決思路（如大幅度提高征地賠償）。另一個(gè)方面，這是真正保護(hù)農(nóng)民切身利益的核心機(jī)制，因?yàn)榧w土地的所有權(quán)歸屬“集體”而非農(nóng)民或農(nóng)戶，因此增值收益如何在集體、農(nóng)戶之間分配，對于農(nóng)民利益攸關(guān)。

??畢文強(qiáng)：建立建設(shè)用地統(tǒng)一市場的最大難點(diǎn)就是解決地方政府土地財(cái)政依賴，即如何在地方政府財(cái)政不受到巨大沖擊情況下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)。新中國成立之初，我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體系對于建立中國的工業(yè)化體系有著重要的作用，但現(xiàn)在這一體系已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最明顯的就是國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的巨大價(jià)值差異。這種差異某種程度上成為了地方政府土地財(cái)政的重要支撐，也是農(nóng)村土地征收糾紛不斷的根本原因。

??應(yīng)該明白，即便是建立了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，仍需要地方政府主導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市活動(dòng)。建立后續(xù)增值收益分配制度的意義就在于此，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地一旦入市、同地同價(jià)后，由此產(chǎn)生的發(fā)展紅利、增值收益需要有相對公平的利益分配機(jī)制和長效機(jī)制，以保證地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本等各方主體的利益平衡。

??盛廷律師事務(wù)所合伙人、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠

??潘金忠：關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題，《土地管理法》從滿足相關(guān)規(guī)劃、使用用途以及依法登記等方面做出了界定，應(yīng)該說滿足這些條件的建設(shè)用地比例不是很大。同時(shí)，土地管理法實(shí)施條例（征求意見稿）進(jìn)一步對是否滿足開發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施配套等作出要求，客觀上也排除了很多已經(jīng)出租、自建、合作開發(fā)的地塊。所以如何解決或幫助集體經(jīng)濟(jì)組織解決上述障礙，是全面推進(jìn)入市交易的重要前提。另外，由于我國尚未對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行立法，多數(shù)區(qū)域也未建立起農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，所以對于入市交易的村民決議范圍以及前期的土地整理活動(dòng)需要格外重視，尤其是相關(guān)單位或者個(gè)人通過前期土地整理博取巨額利益等情況。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益，條例征求意見稿并未規(guī)定。我認(rèn)為，從物權(quán)的處置、收益的角度，相關(guān)增值收益應(yīng)當(dāng)全額歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織，地方政府可以通過稅收方式予以調(diào)節(jié)。

??多樣化供地

??政府和企業(yè)雙贏

??中國房地產(chǎn)報(bào)：多樣化的供地方式，對政府和企業(yè)分別意味著什么？

??黃征學(xué)：多樣化的供地方式是為了讓企業(yè)有更多選擇，也是為了讓政府能掌握更多的主動(dòng)權(quán)。譬如，很多中小企業(yè)流動(dòng)資金不足，一次性繳納土地出讓金，財(cái)務(wù)成本的壓力較大，如果選擇長期租賃方式，資金壓力就會(huì)減少。對政府而言，采用租賃方式供地能及時(shí)收回因各種原因倒閉破產(chǎn)企業(yè)的土地，加快盤活存量土地資產(chǎn)。當(dāng)然，這對自然資源部門的精細(xì)化管理以及制度建設(shè)提出更高的要求。如，企業(yè)最關(guān)心的彈性年期供地和先租后讓供應(yīng)的土地如何抵押、如何融資等等。

??畢文強(qiáng)：多樣化供地對企業(yè)是一個(gè)大利好。一些個(gè)人或企業(yè)由于響應(yīng)地方政策，很早之前就拿到了土地使用權(quán)，由于地方經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)快速發(fā)展，可能原來相對偏辟的地方幾年之后就成為城市的新城中心了。這種情況下，土地增值巨大，但由于土地用途仍然為原來的工業(yè)用地，持續(xù)要求使用權(quán)人必須保持工業(yè)用途，是不符合實(shí)際情況的，也是對社會(huì)資源及要素的巨大浪費(fèi)。如果地方政府或其他人借機(jī)收回土地，通過權(quán)力尋租進(jìn)行用途改變，從而獲得巨額利益，一方面會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)糾紛，另一方面也是對地方政府公信力的巨大破壞，對于整個(gè)社會(huì)治理都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，意見通過調(diào)整完善用地政策來解決類似問題，是一個(gè)巨大的進(jìn)步，是國家關(guān)于土地要素治理水平的進(jìn)一步提升。

??潘金忠：多樣化供地改變了我國工業(yè)用地一級市場上單一的建設(shè)用地使用權(quán)出讓格局，通過租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)，作價(jià)出資等，豐富了一級市場的交易方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)類型用地的轉(zhuǎn)換。這一方面能降低用地單位的土地利用成本，另一方面能消化各工業(yè)園區(qū)閑置的土地資源，促進(jìn)招商引資，從供給側(cè)推進(jìn)工業(yè)用地資源的充分、有效、合理利用。

??盤活存量

??增減掛鉤釋放新動(dòng)能

??中國房地產(chǎn)報(bào)：運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地的關(guān)鍵和阻力是什么？農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策下建設(shè)用地的釋放與發(fā)展又是什么？

??黃征學(xué)：盤活存量建設(shè)用地最大的問題是利益主體的多元性和復(fù)雜性，其中，稅費(fèi)制度在調(diào)節(jié)土地使用權(quán)人和政府關(guān)系中發(fā)揮重要作用，政府讓利多的地方，存量土地盤活阻力相對較小，反之，阻力較大。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，土地的需要也比較大，意見從深化宅基地改革、推進(jìn)建設(shè)用地整理和完善城鄉(xiāng)增減掛鉤等方面提出了建議，總的要求是盤活存量建設(shè)用地，盡量少占或不占耕地。

??張正峰：在盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地方面，地方上有很多實(shí)踐。以上海的農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化為例，減量的一個(gè)是農(nóng)村居民點(diǎn)，另一個(gè)是農(nóng)村集體工業(yè)用地。在這個(gè)過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)阻力來源有四，一是高成本帶來的資金壓力；二是農(nóng)民是否能夠分享到足夠的利益；三是農(nóng)民是否愿意搬遷；四是盤活存量建設(shè)用地涉及的激勵(lì)性或限制性政策保障是否跟得上。

??就農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤來說，關(guān)鍵在于落地執(zhí)行的過程是否嚴(yán)格規(guī)范化。現(xiàn)在，城市建設(shè)用地不足，但農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，或占地面積較大的問題很突出。通過增減掛鉤可以使建設(shè)用地在城市和鄉(xiāng)村之間保持平衡，既解決了農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，又緩解了城市建設(shè)用地不足的問題。

??宋剛：在國有企業(yè)存量用地盤活利用方面，主要有兩個(gè)難題，一是土地用途的轉(zhuǎn)變問題，例如工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，必將引起規(guī)劃的變動(dòng)；二是利益增值問題，許多國有企業(yè)的存量用地是劃撥而來，盤活利用的收益可能是巨大的，要明確其收益歸屬和分配機(jī)制。在建設(shè)用地增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地的釋放存量，途徑有二，一是宅基地的流轉(zhuǎn)入市，二是現(xiàn)有農(nóng)村集體企業(yè)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

??跨區(qū)域的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地的指標(biāo)交易機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而在全國范圍的耕地面積不變前提下，通過指標(biāo)交易，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地供應(yīng)量。

??北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)

??畢文強(qiáng)：在盤活存量建設(shè)用地的過程中，國有建設(shè)用地的盤活主要集中在城市，集體建設(shè)用地的盤活主要集中在農(nóng)村。城市中的國有建設(shè)用地通常為國有企業(yè)劃撥用地，由于國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展，許多國有企業(yè)已經(jīng)名存實(shí)亡，有得甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)手賣出。因此，權(quán)屬糾紛是阻力之一。在農(nóng)村，由于土地法的限制，經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量并不大，建設(shè)用地主要集中在宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共設(shè)施上，其中又以宅基地為主，所以深化宅基地改革就顯得非常必要。但是也需要注意，廣大集體經(jīng)濟(jì)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)力必須得到保障，否則會(huì)非常容易產(chǎn)生糾紛。

??農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，本質(zhì)是農(nóng)村耕地的保護(hù)性政策，目前來看尤其重要。其核心是在農(nóng)村土地上，增加的集體建設(shè)用地與復(fù)墾的耕地應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平衡，即達(dá)到建設(shè)用地總量沒有增加、耕地總量沒有減少的效果。因此，在增減掛鉤政策下，建設(shè)用地的釋放與發(fā)展取決于農(nóng)村宅基地改革與建設(shè)用地的整理程度。

??土地管理體系將更加完善

??中國房地產(chǎn)報(bào)：完善土地利用計(jì)劃管理的意義是什么？目前我們的土地管理體系存在著哪些瓶頸？

??黃征學(xué)：完善土地管理是提高土地要素保障的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)的土地管理，特別是土地利用年度計(jì)劃管理，指標(biāo)不合理、靈活性不足、市場化不夠。意見針對這些問題提出要在實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度的前提下，減少指標(biāo)分配的層級，由省級政府統(tǒng)籌指標(biāo)的使用；健全建設(shè)用地供應(yīng)三年滾動(dòng)計(jì)劃，增強(qiáng)土地管理靈活性；探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，在土地計(jì)劃管理中注入市場因素。總體而言，完善土地計(jì)劃管理，對保障重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地都將發(fā)揮重要作用，有助于高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。

??畢文強(qiáng)：現(xiàn)行的土地管理體制的管理制度相對僵化，對農(nóng)村集體土地的規(guī)范較少，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地及宅基地管理缺失。由于土地征收制度過于粗放，也致使對地方政府土地財(cái)政的監(jiān)管不到位。法律法規(guī)本身就有滯后性，這些弊端其實(shí)是國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快后所顯露出來的。一體化的土地要素市場可以從根本上解決這些問題。