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??解決好大城市住房突出問題、發展保障性租賃房，目前客觀效果不盡如人意。究其原因，還是因為缺乏有力的執行主體，缺乏落實這些要求的央企國企，就像想要打仗卻沒有一支軍隊。過去曾有集團化央企承擔保障房任務，因此成為穩定市場房價的主力軍。

??孟曉蘇

??全國人大原委員長萬里秘書

??中房集團原董事長

??現擔任匯力基金董事長

??中國國際跨國公司促進會副會長

??1996年-1998年，原國家體改委、原國家計委、原國家建設部、原國家科委與中房集團公司共同設立了課題組，進行住房制度改革方案設計。課題組由洪虎、楊慎、鄭新立等人擔任顧問，由筆者擔任組長。課題組以發達國家與地區的住房制度與運行機制為模版，在房改方案中提出了實行住房“雙軌制”的思路，即“市場供應商品房，政府提供保障房”。國務院采納了課題組的建議，1998年7月國務院發布住房制度改革文件，啟動了影響深遠的城鎮住房制度改革。

??在房改二十多年后的今天回過頭看，當年所設計的住房制度與住房“雙軌制”都是完全正確的。但是在執行中出現了不少問題。其中最大的問題是對落實住房“雙軌制”認識不足，一度忽視了住房保障體系建設。有人削弱央企、國企在保障房建設上的作用，背離了房改的“初心”。造成的社會問題至今難于扭轉。面對房地產市場亂象、房價上漲引發群眾不滿，樓市“調控”政策層出不窮，但始終沒有取得理想的成效。

??根據中央多次提出的“實現房地產市場平穩健康發展”的要求，現在似乎到了需要正本清源、重提“雙軌制”、總結正反兩方面經驗教訓的時候了。

??“住房雙軌制”：一軌被遺忘，一軌遭打壓

??雖然我們房改方案寫得很好，但是并沒有被主管部門全面接受與落實。他們在建立“雙軌制”上認識模糊。在一段時間里迷信房地產市場化，認為不需要政府做什么，只靠市場化就可以解決住房的所有問題。他們要求開發商不僅提供商品房，而且提供保障房，忽視了政府的“保障軌”職能，多年“曠課”不建保障房，把保障房建設責任推給開發商。為此制定出所謂“70/90”政策，即要求開發商“切小戶型”。他們誤認為低收入家庭“四斤的龍蝦吃不起，一斤的龍蝦就吃得起”；還曾經把“降低房價”當成施政目標，以為只要把商品房降價，就能代替保障房。

??這種情況直到2008年才逐漸開始改變。國務院撤銷了原“建設部”、重新設立“住房和城鄉建設部”，對其明確了保障房建設要求。并啟動了全國各地的“棚戶區改造”與“保障房建設”。經過幾年的努力，才把群眾呼聲很高的保障房建設，通過政府直接行為補上了“曠課”，階段性地平息了民怨。

??此時另有主管部門，以要求央企“市場化”為由，否定房地產央企、國企的保障房建設職能，把央企、國企都趕到市場上去，與民企舉牌競爭，競相推升地價與房價。

??頻發的“房地產調控”引人反思

??近年來群眾對市場上的高房價又起怨憤。管理者們卻故態復萌，不是按照中央要求繼續完善“保障軌”，而是起勁打壓“市場軌”。各地頻發的“房地產調控”，已成為政府行為的“新常態”。

??據統計，我國各地每年發動的“房地產調控”就有幾百起，多數是圍繞打壓房地產企業與房地產市場。在房地產調控中，相互“抄作業”，往往忽視實際情況和一城一策，“看得見的手”有時候變成“閑不住的手”，調控頻率越來越密、調控詞匯花樣翻新、調控手法層出不窮。不僅把曾作為“臨時性措施”的“限購、限貸”僵化與永久化，有的還在給商品房甚至二手房直接粗暴“定價”，僅僅是當作權宜之計和避免被約談，而不是從根本上去考量、去治理、去解決問題；市場在一味限購下萎靡、銷售受阻，造成房企負債率增高，金融主管部門再劃出負債率“三條紅線”，成為從背后扼住房企喉嚨的“催命索”。這些措施，本是為了解決問題，但也讓本應獲得平穩運行的房地產市場出現大起大落現象，讓住房“雙軌制”體系難于落地，讓房地產企業陷入迷茫與困境。

??人們看到“華夏幸福陷困局”、“恒大幾近破產”等負面信息充斥網屏。他們不禁發問，這些大型房企到底還能活多久？除了房地產央企與國企之外，其它市場化的房企還能存活下去嗎？

??國外境外經驗：保障軌要靠國企來運行

??我國房改方案所借鑒的英國、美國、新加坡、韓國與我國香港地區的住房制度，不僅都有保障房體系設計，而且都有強有力的執行機構。政府、金融與實施企業都以非營利方式予以落實，共同構建面對低收入群體的保障房供應體系。

??比如，英國在二戰后35年間建造的1000多萬套住宅，半數是“公房”，是由政府支持的16家大型非營利機構“英國建房社團”建造的；新加坡政府設有“建屋發展局”，通過淡馬錫等國有企業成片建設“組屋”，使得80%的新加坡人可以享受保障房；韓國政府設有國有企業“住宅公社”，其社長是“副部長級”政府官員，該機構專司保障房建設；我國香港地區從港英時代起，就在“房屋土地局”下設立“居屋署”與“公屋署”，前者負責建產權型保障房，后者負責提供租賃型保障房，兩署共有2000多公務員，主要是負責建房的工程師；此外還設立了“香港房委會”，負責“夾心層家庭”的產權型保障房。這些住宅不同于商品房，都是低地價、低房價、低利潤，其收益要求都僅是能夠維持其內循環。

??我們1998年制定房改方案的時候，并不缺乏保障房建設的國企。那時我國的房地產企業絕大部分是國企，筆者所領導的中國房地產開發集團公司還是央企。那時我國缺乏的是市場化房地產企業。所以在房改后的若干年內，國家政策主要是推動發展市場化。但是誰也沒有想到，在提倡建立“市場軌”之后，主管部門竟要求房地產央企也只能“以盈利為目的”，最終要求央企脫離“保障軌”，走到取消央企承擔保障房職能的極端化。

??房地產央企：為什么都脫離了保障軌？

??1999年國務院各部門與企業脫鉤，國家設立中央大型企業工委，隨后設立國資委來管理這些脫鉤企業。國資委設立后，結束了各部門紛紛管企業的混亂局面，為提升企業經營效益創造了條件。但他們忽視了什么？忽視了在原部門在管企業時，對行業發揮引導力與影響力的另一方面作用。

??房地產企業中的央企與國企，曾多年承擔保障房建設任務。比如其中的中國房地產開發集團公司，通過覆蓋全國230多個大中城市的“中房集團”，引領著600多家房地產開發企業，發揮著央企的控制力與影響力。它從上世紀80年代到90年代初期的房屋開發量，每年都占全國開發量的20%，最高曾達到22%。中房集團每年召開一次集團工作會議，在分配開發任務指標的同時，也部署提高品質與控制房價，它是“政府提供保障房”的有力實施機構。而且有了它所提供的大量低價房，各地商品房價格就難以被人哄抬。它發揮的恰是韓國“住宅公社”、新加坡“建屋發展局”、我國香港“居屋署、公屋署”類似的作用。其它房地產地方國企包括各地“房開公司”，不少也被地方政府仿照中房，賦予它們類似的職能。

??問題出在后來的國資委負責人，他并沒有看明白房地產央企這一重要職能，僅以“盈利”作為考核央企的唯一目標，把各類企業一律都推向市場化。2004年筆者與高尚全、楊慎向國務院提出“以股份制方式重組央企房地產資源”建議，希望能讓央企在“保障軌”發揮更大作用。建議受到國務院領導人的重視，卻因被國資委變為“資產劃轉方式”遭到部分央企抵制，最終重組工作失敗。

??自從筆者2006年離任中房后，在上級要求下，中房集團不再召開年度工作會議了。還刻意切割央企中房與各地中房的聯系，最后把央企中房并入到一個施工企業，僅為讓后者取得房地產資質，卻讓中房在行業中影響力盡失。這無異于“女王變婢女”，此舉讓了解中房地位作用的建設系統老領導們痛心疾首。現在別說是“最大房地產集團”，連“百強”企業中也沒有了中房的身影。一個曾經引領行業的房地產巨子英雄末路，被人為地湮沒了。

??至于其它房地產央企，有些活得還不錯。他們根據上級要求，紛紛“以盈利為目的”，走上“徹底市場化”的道路。他們活躍在各地土地拍賣市場，利用政府與金融機構對央企的特殊支持，用高地價與高房價，無視低收入群體的保障房需求，無情地碾壓著在市場上苦苦掙扎的民營房地產企業。

??從脫離“保障軌”，到打壓“市場軌”

??盡管近年來不少地方政府在中央要求下，紛紛設立新的“平臺公司”承擔保障房開發任務。但它們都只是分散化的主體，遠不像當年中房集團那樣能全面推動與有力實施。更多地方政府則仍把保障房交給開發商承擔，以“市場軌”代替“保障軌”。這與當年的房改方案設計大相徑庭。它不僅規避政府的保障房責任，而且難以滿足人民群眾的需求。眾多低收入家庭與年輕人群體不得不面對冷酷無情的商品房市場。看到“以盈利為目的”的國企與民企競相推升商品房價格，他們怎么會滿意呢？

??如何解決群眾對房價上漲的不滿？調控者不從完善“雙軌制”上下功夫，反而在讓央企脫離“保障軌”之后，用行政手段打壓“市場軌”，以轉移視線、平息民怨，在認識誤區中越走越遠。

??對于已經買房的居民，特別是中高收入的居民，“降房價”會有什么好處嗎？他們巴不得房價上漲，房價下降對他們來說就是家庭財產貶損。正確的住房政策應當是“市場供應商品房、政府提供保障房”，政府與央企國企的重要職責，是保障好低收入群體與收入水平不高的年輕人。我曾經細致解說過“結構性房價”，在完善的住房供應體系下，不是要一般性地看整體房價的漲落，而是要看對低收入人群提供了多少低價房屋。低價房提供多了，平均到整體社會房價中，房價上漲就不會過快，而且還讓低收入家庭住上了房。要實現“結構型房價”，就要通過政府與央企國企履責，讓低收入人群得到住房社會保障。

??肇事者的反思：被房地產行業亂象警醒

??是否要讓央企都“以盈利為目的”？是否要讓房地產央企退出行業引領職能？隨著房地產帶來社會問題的顯露，人們對這個問題的看法在改變。

??最早反思這個問題的是原國資委負責人。是他當年提出要求并動用行政手段，強制要求房地產央企都要“以盈利為目的”，并指責房地產央企的行業引領職能是“不務正業”。這位負責人在退休后自己慢慢想明白了。他在大學講課時就舉出正反面案例，說明央企、國企對于行業的控制力與影響力是多么重要。他說：“上海的出租車價格為什么沒有大幅度上漲？是因為在上海出租車行業中，國有出租車公司發揮了穩定價格的作用”；他再舉例說：“房價為什么大幅度上漲？就是因為房地產業失去了央企的控制力與影響力，房價才漲得不可收拾；政府不得不動用行政手段，對房地產業進行調控，又影響到市場化的發展”。大家聽聽，他說得挺深刻吧？

??如今這位先生已不在人世。最近我跟他身邊人員再次核對這些說法，竟對他油然產生不少敬意。人非圣賢孰能無過？他是在不了解房地產行業特殊性的情況下，提錯了要求、做錯了事，但他總算在退休后把這件事情想明白了，并且肯講出來告誡后人。他的這些說法值得我們深思。今天管事的人們，你們不致于也要等到退休之后，才把這些本該在崗位上辦的事情想明白吧？

??重建住房“保障軌”，讓國企央企回歸應有職能

??如何解決房地產市場叢生的亂象？如何實現中央最近再三要求的“穩地價、穩房價、穩預期，實現房地產市場平穩健康發展”？關鍵在于讓住房制度回到“雙軌制”，讓“市場歸市場、保障歸保障”。而在重回“雙軌制”中，關鍵是要讓房地產央企正常回歸“保障軌”，履行央企的應盡職責。十八屆三中全會《決定》要求：“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”。房地產央企、國企主要應承擔公益性任務，提供保障房服務。要改變其目前“以盈利為目的”、在市場上瞪大眼睛尋求掙錢機會的錯誤經營方向。

??在當今我國房地產市場上，“以盈利為目的”的市場化企業已經成長與成熟起來，他們足以正常運行“市場軌”。他們面對的難題，是現在與國有企業的“不平等競爭”。地方政府把地拍賣給國有企業，本身不用背負“讓利民營企業”的責任；國有企業還便于融資，資金成本低于民營企業，這是誰都知道的事情。央企、國企若憑借這些優勢，繼續進行市場化房地產開發，對于民營企業顯然是不公平的。國企把民企擠出房地產市場的前景已經不遠了。有的房地產民企在努力拉國企來當控股股東，以改變自己的低下身份，而更多的民企則沒有這種造化。

??事實證明，讓央企、國企繼續這樣在“市場軌”上存在，不利于房地產市場的健康發展，不符合我國市場經濟的發展要求。央企、國企都忙著靠房地產掙錢，誰去開發公益性的保障房呢？正確的做法應當是，央企、國企要盡早回歸住房“保障軌”，退出市場化房地產開發；保障房的土地供給也應不同于商品房的土地拍賣，只能按成本價供應土地，只能征收基本稅費，投資要定向于產權型與租賃型保障住宅建設，以低價位售給或租給低收入人群。國務院建設行政主管部門與各地政府主管部門，要加強對央企國企履行公益職能的行業指導，在計劃指標、土地供應、規劃設計、建造施工、房屋分配、后續管理等各個方面，履行政府應盡職責，督促它們從“市場軌”轉向“保障軌”。只有讓央企、國企重回保障房本位，才能恢復房改時的初心，有效完善我國住房制度。

??“雙軌制”藥到病除，也可讓“調控者”松口氣

??近年多發的“房地產調控”讓地方政府忙得不輕。盡管中央領導人不斷強調“解決好大城市住房突出問題”、“發展保障性租賃房”，客觀效果卻不如人意。究其原因，還是因為缺乏有力的執行主體，缺乏落實這些要求的央企國企，就像想要打仗卻沒有一支軍隊。過去曾有集團化央企承擔保障房任務，也因此成為穩定市場房價的主力軍。因為有中房各地公司提供的低價位房屋，其它企業想抬高房價也抬不起來。可惜現在已找不到覆蓋全國的企業集團。面對中央關于保障房建設的一系列指示，官場上已形成了“以傳達代落實”的做法，他們認為“傳達了就是做到了”、“做到了就是做完了”。民間有個說法叫“瘸子打圍坐著喊”，誰也不去動真的，因為他們都沒有“好腿”，站不起來。其中尤以約談做法最為典型。

??看到每年都要從上到下大規模動員各地搞“房地產調控”，我常常想，為什么過去我在中房集團時，每年開一次集團會議就可以解決的問題，現在卻要大張旗鼓興師動眾地動員全黨去做呢？而且效果還不如原來的好。其實只要重新明確住房“雙軌制”政策導向，讓央企重新回歸“保障軌”，成為執行國家保障房任務的生力軍與“好腿”，住房制度的落實就有了正確方向與有力抓手。現在困擾著我國政府的“房地產調控”問題，很多就可以迎刃而解了。