??《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，大力實施新城發展戰略，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨立的綜合性節點城市，《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》相繼發布，“五個新城”成為上海“十四五”時期發展重點。CBRE世邦魏理仕近日發布專文回顧上海新城建設七十年歷程，文章指出新一輪“五個新城”建設是對傳統新城發展理論和實踐的傳承和創新，必將為上海城市發展格局帶來新的影響。

??風雨七十年，上海郊區新城的發展演進之路

??新城，誕生于新中國成立后上海城市建設伊始。上海的郊區新城建設隨著歷次城市總體規劃的調整，經歷了從“衛星城”到“新城”的發展歷程，并逐漸成為了上海大都市區城鎮體系的主要構成層級之一，在上海城市發展過程中發揮了重要作用。

??早在1949年的上海市都市計劃中，即提出在城市的非建成區新設11個新計劃區，形成了“新城”的雛形。1986年版的《上海市城市總體規劃》提出了“中心城-衛星城-小城鎮-農村集鎮”的四級城鎮體系；1999年的《上海市城市總體規劃（1999-2020 年）》明確了以中心城區和郊區的11個新城作為“多核”，帶動上海大都市區發展。2006年，上海“十一五”規劃中提出了“1966”城鎮體系規劃，“1個中心城+9個新城”作為規劃建設的重點。此后歷經“十二五”、“十三五”和最新《上海城市總體規劃（2017-2035）》的持續優化調整，隨著寶山區和閔行區被納入中心城區，金山濱海地區和崇明城橋地區定位調整為以核心鎮為引領的特色發展地區，作為郊區城市副中心的松江、嘉定、青浦、奉賢、南匯“五個新城”逐漸明確。今年以來，上海市政府明確提出于“十四五”時期加快推進五個新城規劃建設工作，舉全市之力推動新城發展。

??上海新城歷經七十年的發展，其功能定位及現實作用也始終處于演進更新之中。早期的新城實質上是上海郊區的“衛星城”，主要承接中心區向外轉移的工業及過剩人口。進入21世紀，隨著人口流動的加速，新城逐漸成為了上海大都市區和周邊城市之間的“雙向緩沖節點”，一方面疏解了中心城區的部分功能和人口，另一方面也截留了流入上海的部分外來人口，基本上實現了“新城”應有的職能。

上海新城規劃建設發展歷程

資料來源：CBRE戰略顧問部

??揚帆再起航，新一輪五個新城建設的創新求變

??“十四五”開啟的最新一輪新城建設，上海市政府明確提出“將五個新城培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市”。相比以往，此輪新城建設呈現出幾大新特征。

??其一，新的視角。過往上海新城建設的著眼點主要基于上海大都市區，亦即上海城市的行政邊界，因而對于新城定位、功能、作用的探討，也更局限于上海中心城區與郊區的二元視角。而新一輪的新城建設，其頂層設計來源于長三角一體化的大勢所趨，而底層邏輯則在于新時期發展的新趨勢與新轉變。因此，此次五個新城建設，從長三角地區的大尺度著眼，突破傳統行政邊界的桎梏，以新經濟、新產業、新需求、新建設周期等方面的新趨勢為依據，構成了全新的新城發展視角。

??其二，新的定位。“新城”這一理念自誕生伊始，即是以疏解大城市中心區職能和人口為使命，本質上是大城市中心區的“附屬”。而此次新城建設，首次提出了將五個新城打造成為“綜合性節點城市”、形成“獨立的城市功能”，賦予了新城“綜合獨立”的全新內涵，對于傳統城市規劃和城市經濟領域的“新城理論”是重大的突破和創新。

??其三，新的路徑。以往上海在新城建設實踐方面，主要存在兩方面的缺陷，一是重產業輕配套、二是重標準輕個性。而從此次新城規劃建設工作的實施意見來看，充分體現了對于過往問題的反思以及對實施路徑的創新：一方面，在加強產業支撐的同時，更多聚焦于交通、公共服務、生態格局、人文風貌、城市韌性等城市功能方面的提升與完善；另一方面，針對五個新城的不同現狀和特征，分別提出各自的功能定位及發展措施，避免“千城一面、千城一策”的粗放模式。

??其四，新的機制。以往新城建設往往是在規劃引領下，由所涉及各區分別執行，缺乏市級層面的統籌與把控，各自為陣。而早在2020年9月，上海市政府即成立了“上海市新城規劃建設推進協調領導小組”，由龔正市長掛帥、相關各局及各區領導作為成員，專項負責五個新城規劃建設的推進事宜。由此不難看出市政府對于此次五個新城建設的重視與決心，而新的管理體制也將成為本輪建設的重大助力。

??世邦魏理仕董事、戰略顧問部上海負責人陳凱表示：“新一輪五個新城建設是對過往上海新城建設歷程的傳承與創新，一方面延續了建國以來上海以新城引領郊區發展的思路和模式；另一方面則是著眼于更大區域尺度的新視角、以綜合性節點城市為新定位，通過新的路徑和新的機制全面統領新一輪新城建設。”

“十四五”上海新城政策與規劃重點

資料來源：CBRE戰略顧問部

??建設新歷程，十四五規劃中上海五個新城建設三大趨勢

??五個新城高質量發展的大幕已經拉開，從當前已出臺政策文件釋放出的信號來看，CBRE戰略顧問部認為，“十四五”時期，上海新城建設將呈現以下趨勢：

??吸引多樣化人才集聚是核心目標。預計后續將出臺一系列政策細則，著重通過解決住房供給等途徑，吸引包括高技術人才、應屆高校畢業生、海外人才、社會事業人才等多樣化人才在新城集聚。參考國外全球城市發展經驗，對比周邊如杭州、蘇州、南京等地的人才吸引舉措，除多樣化、大力度的人才落戶及獎勵政策外，政府重點工作還應放在持續優化人居環境、完善城市配套功能等方面，打造具有吸引力的人居環境，達到“引人、留人、安人”的可持續發展。

??完善規劃土地供給和保障制度是關鍵。未來新城土地供應將重點向軌交站點、產業園區、重大項目周邊集聚傾斜，同時以工業和研發用地、單幅小型商辦用地、租賃型住房等用地類型為主。在上海全市建設用地進入“存量時代”的大背景下，為保障新城發展所需的用地供應，建議積極探索更為靈活的用地指標增減掛鉤獎勵機制，明確需優先保障的供地項目，在新城范圍內優先試點混合用地、創新型產業用地等專項政策。

??交通和產業導向的片區開發以及城市更新是建設重點。“十四五”時期新城將主要圍繞軌交站點和產業園區開展開發建設，同時通過城市更新解決老城改造、存量土地指標釋放等問題，以點帶面帶動新城整體發展。新一輪新城建設應貫徹“產業向園區集中、強度向站點傾斜”的大原則，通過新產業、新業態的引入，實現園區產業的轉型升級和二次招商，同時結合TOD建設和老城更新，打造兼具歷史文脈和現代活力的魅力空間，形成疏密有致、體系完善的城市配套功能。

“十四五”上海新城規劃建設重點領域

資料來源：CBRE戰略顧問部

??世邦魏理仕執行董事、戰略顧問部中國區負責人陳學海表示：“五個新城建設既是上海十四五時期的一號工程，也是長三角一體化協同發展的重要引擎。”