??11月3日，重慶市發展和改革委員會、重慶市財政局、重慶市規劃和自然資源局、重慶市住房和城鄉建設委員會四部門出臺《關于推進主城都市區城市軌道交通區域綜合開發的實施意見（試行）》（下稱《意見》）。《意見》從加強統籌規劃、明確實施主體、建立成本分擔與收益分配機制、強化政策支持四個方面，提出了17條意見，并明確了責任單位。《意見》作為重慶市級層面出臺的第一份軌道交通區域綜合開發政策，標志著市委市政府對軌道交通區域綜合開發的支持力度明顯加大，預示重慶或將開啟TOD元年。

??1??重慶出臺TOD政策的背景

??重慶首條軌道交通線路（2號線）于2005年正式開通運營，是中國西部地區第一個開通城市軌道交通線路的城市，然而在軌道交通區域綜合開發方面卻是政策出臺較晚、實施成果較少的城市。《意見》出臺的背景可以從以下三個方面來看：

??一是從軌道交通規劃來看，后續大量建設需要資金，急需理順綜合開發機制。截至2020年9月底，重慶城市軌道交通運營線路10條，運營長度328.5公里，位居中國第八位，預計到2022年，重慶軌道建成運營里程將超過500公里，到2025年，將達到750公里。今年5月9日，主城擴容建設方案落地，標志著重慶正式進入了主城都市區（范圍包括21個區，面積2.87平方公里、人口2027萬人、經濟總量1.8萬億元）時代，未來將在交通等方面協同推進一體化，推動干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道“四鐵融合”，建設以中心城區為核心的“一小時通勤圈”，打造“一日生活圈”，建設一個“軌道上的都市區”。因此，隨著重慶主城都市區進入大規模軌道交通建設高峰，后續需要大量建設、運營資金，亟需綜合開發收益來反哺軌道交通建設和運營。

??二是國內很多城市正在加速布局TOD，少數城市將TOD提升到城市戰略。近年來，越來越多的城市重視發展TOD，南京、青島、南寧、東莞、成都、天津、鄭州、杭州等城市均已出臺TOD相關政策，其中成都、杭州等城市將TOD開發上升為城市戰略。成都提出“一個TOD就是一個公園城市社區”，正在加速推進14個TOD示范項目的開發建設；杭州以地鐵車輛段“上蓋是常態、不上蓋是例外”為原則，正在逐步把杭州建成“軌道上的城市”。重慶城市軌道交通已運營線路長度328.5公里，位居中國第八位，然而較少利用TOD促進城市發展。此次《意見》提到要加強軌道站點地上地下及周邊區域綜合開發利用，推進站城融合開發，優化城市人口和城市功能布局，增強城市軌道交通可持續發展能力。

??三是過去在實際操作中可能存在某種機制不順，急需理順。重慶在城市軌道交通綜合開發方面的探索和嘗試起步較早，在軌道交通3號線一期工程開工建設當年（2007年），重慶就啟動了輕軌3號線童家院子車輛段上蓋物業開發項目的前期方案論證研究工作，然而項目獲準正式啟動在7年之后的2014年。近幾年，除了重慶沙坪壩高鐵站綜合改造項目外，重慶鮮有其他TOD實施成果，主要原因可能是因為宏觀政策的限制及缺失。2016年重慶市四屆人大四次會議上，就有政協代表提出《關于加強政策引導，推動軌道交通沿線土地TOD綜合利用，實現可持續發展的建議》，但政策遲遲未出。今年8月26日，重慶交通開投集團黨委書記、董事長帶隊現場調研城市交通TOD綜合開發推進工作，強調“爭取軌道上蓋綜合開發政策早日出臺，最大努力保障規劃落地，政策落地，工作落地，增強軌道交通可持續發展能力。”此次《意見》出臺，可謂是千呼萬喚始出來，預計后續配套的實施細則也會盡快落地，重慶TOD開發或將進入快車道。

??2??政策的核心要點

??《意見》作為重慶城市軌道交通區域綜合開發的綱領性文件，按照“軌道交通引領城市發展格局”的理念，確定了綜合開發用地范圍，明確了實施主體和土地供應方式等內容，有利于推動并規范重慶市軌道交通區域綜合開發利用工作。與其他城市的TOD政策相比，特別是與近幾年TOD呈現加速發展的成都相比，重慶在土地出讓方面的支持力度還有望加大。

??一是確定了綜合開發用地范圍，支持力度較大。從政策層面保障綜合開發項目的土地邊界，是實現TOD一體化開發的基礎條件。《意見》提到，原則上以城市軌道交通站點為中心，按照站點半徑600米；車輛基地按本體工程用地以及周邊不低于本體工程用地規模2倍的開發用地確定為軌道交通綜合開發用地范圍。具體范圍根據地形、用地條件、用地權屬、城市道路等實際情況按“一案一策”劃定。重慶對于綜合開發用地范圍的確定，明顯大于其他城市劃定的站點周邊500米范圍內（如南京、寧波），與成都略有差異，重慶車輛基地綜合開發用地范圍與成都相同，支持力度均是國內較大的，但站點開發范圍不同，成都是按照一般站點半徑500米、換乘站半徑800米。

??二是綜合開發規劃以批復線路為基礎，未提“兩規合一”。由于軌道交通綜合開發的特殊性，要求綜合開發專項規劃要先于場站建設，因此，規劃先導是軌道交通綜合開發順利進行的基礎。上海、成都、合肥等多個城市已經提出軌道交通線網規劃與場站綜合開發同步規劃（即“兩規合一”）的原則。而重慶軌道交通區域綜合開發專項規劃均是以市政府批準的線路規劃或國家批復的軌道交通建設規劃為基礎編制，未提后續的軌道交通線網規劃與場站綜合開發同步。從實際操作經驗來看，早期的地鐵線路規劃都是未考慮綜合開發的，車輛段多位于城市偏遠區域，且未能與站點相鄰，大大降低開發價值。因此，需要加強規劃統籌，在遵循重慶城市總體規劃和城市軌道線網規劃的基礎上，針對選址的車輛段開發地塊進行市場分析和經濟測算，實現車輛段綜合開發與軌道交通的統一規劃，充分發揮軌道交通帶動地區經濟發展的優勢。

??三是二級開發主體通過市場化方式確定，鼓勵一二級聯動。根據《意見》，重慶交通開投集團作為城市軌道交通綜合開發的一級開發主體，二級開發主體通過市場化方式確定，重慶交通開投集團可通過市場化方式參與二級開發。重慶交通開投集團是重慶城市交通開發投資（集團）有限公司的簡稱，是重慶市委、市政府于2009年6月整合原開投公司、公交集團、站場集團組建而成，主要負責重慶市公交、軌道、樞紐站場、市域鐵路等交通基礎設施投融資建設、運營管理和經營管理，是全國首個將城市多種交通方式整合為一體的平臺。可見，重慶軌道交通綜合開發實施主體不是重慶市軌道交通（集團）有限公司，而是其大股東重慶交通開投集團，這是重慶區別于其他城市的一個重要特征。因為多數土地由區（市）縣政府管轄，故明確劃定重慶交通開投集團可以組織實施的土地也尤為重要，有望在后續實施細則中體現。

??四是明確土地供應方式，土地政策扶持力度有望加大。目前，國內城市軌道交通綜合開發用地多采取靈活多樣的土地供應方式。《意見》提到，綜合開發用地范圍內、軌道交通站場用地范圍外的綜合開發用地，須按招標拍賣掛牌方式出讓。軌道交通站場用地范圍內的綜合開發項目按用途實行分層供應；軌道交通本體工程的建設用地空間按照劃撥方式供應；需實施綜合開發的用地空間，仍需采取招標拍賣掛牌出讓方式供應。為確保城市軌道交通工程的建設安全和運營安全，城市軌道交通站場用地范圍內實施綜合開發的用地空間，可將規劃條件、建設要求、設計方案一并納入公開出讓條件，采取“帶方案”或“帶條件”招標拍賣掛牌出讓方式予以供應。可見，政策明確了土地的供應方式，但未提經營性土地的起始價格。而成都政策明確提到“土地出讓起始價可按不考慮軌道交通因素的宗地評估價的70%（含持證準用價款）確定”。基于軌道車輛基地蓋板建設成本較高，且建設周期較長，加上重慶的房價不高，建議重慶在土地出讓價格上可以適當優惠，以提升TOD綜合開發的積極性。

??五是堅持“軌道交通引領城市發展格局”的理念，倡導TOD模式。在政策支持方面，《意見》提出堅持軌道交通引領城市發展格局的理念，這一理念也是重慶市國土空間總體規劃（2019-2035年）所提倡的，將引領重慶未來的城市發展。此外，《意見》還提到“在控制區域開發規模總量的前提下，城市軌道交通沿線區域開發強度應向實施綜合開發的區域集中，形成疏密有致、肌理清晰的城市形態”，旨在倡導TOD的開發模式。TOD模式擁有高質量的公共交通體系，并以此為核心形成輻射圈；功能集約、高密度開發形成緊密社區，混合工作、居住、商業等多種功能。重慶因近幾年大力發展公共交通，交通擁堵有所緩解，中心城區公共交通機動化出行分擔率已達60.8%，處于全國靠前水平（深圳62.6%），未來通過TOD開發有望實現職住平衡，從而煥新市民生活方式，大大提升幸福感，進而提升城市競爭力。